Voces en Derechos Humanos
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Término: CONSEJO DE EUROPA
Autor: Luis Jimena Quesada
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 22/09/2012 17:41:28I. NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL CONSEJO DE EUROPA. El Consejo de Europa es la primera organización regional del Viejo Continente fundada tras la Segunda Guerra Mundial y consolidada en la actualidad (cuenta con cuarenta y siete Estados miembros), figurando en su Estatuto de 5 de mayo de 1949 (firmado en Londres por Bélgica, Dinamarca, Francia, República de Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Suecia y el Reino Unido) como objetivo genérico “alcanzar una mayor unidad entre sus Miembros con el propósito de salvaguardar y realizar los ideales y principios que constituyen su tradición común, así como facilitar su progreso económico y social” [art. 1.a)]. Nació como organización de cooperación con la finalidad de conciliar la soberanía y libertad de unos Estados frente a otros, para establecer un consenso general que impidiera nuevos brotes de totalitarismo como los que provocaron las violaciones masivas de derechos humanos perpetradas por la barbarie nazi durante el segundo conflicto bélico mundial.
Con semejante filosofía, el art. 1.b) el propio Estatuto añade a renglón seguido como uno de sus fines esenciales la acción común “en el mantenimiento y mayor realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Por añadidura, este fin esencial se precisa en el artículo 3 del mismo texto fundacional cuando se acoge la idea de que “todo Miembro del Consejo de Europa reconoce el principio de la preeminencia del Derecho y el principio en virtud del cual toda persona que se halle bajo su jurisdicción debe gozar de los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Así, DEMOCRACIA, ESTADO DE DERECHO y DERECHOS HUMANOS han constituido el triple pilar en el que se ha asentado la configuración y funcionamiento del Consejo de Europa. Por tal motivo, se lamentó que países de gran extensión como España o la antigua Yugoslavia no estuvieran en 1949 en condiciones de ser países fundadores. Del mismo modo, hasta la caída del muro de Berlín en 1989 no se produjo la apertura de la organización al Centro y Este de Europa. Efectivamente, el Consejo de Ministros creó el 10 de mayo de 1990 la denominada “Comisión de Venecia” (cuyo denominación oficial es “Comisión Europea para la democracia a través del Derecho”), con el objetivo de asistir a los nuevos socios en la adopción o revisión de Constituciones conformes con los estándares del “patrimonio constitucional europeo” (una especie de “transconstitucionalismo” en donde se abordan cuestiones como el Estado federal, procesos electorales y referéndums, protección de minorías, democratización de partidos políticos) y de cooperar con el DEFENSOR DEL PUEBLO y la JUSTICIA CONSTITUCIONAL de esos países (difundiendo su doctrina, por ejemplo, a través del Bulletin de jurisprudence constitutionnelle/Bulletin on Constitutional Case-Law).
Por lo demás, en un lapso brevísimo en comparación con lo que suele ser la práctica habitual, en poco más de un año tras su fundación el Consejo de Europa adoptó el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH, 4 de noviembre de 1950), que acaba de conmemorar su sesenta aniversario y se erige en el baluarte de la organización con su emblemático órgano de garantía (el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, TEDH). Al margen de esta concreta instancia convencional, la estructura organizativa del Consejo de Europa cuenta como órganos genéricos con la Asamblea Parlamentaria (foro de debate político, formado por delegaciones nacionales de parlamentarios), el Comité de Ministros (órgano político decisorio, compuesto por los ministros de asuntos exteriores de los Estados miembros o por sus representantes permanentes ante la sede del Consejo de Europa en Estrasburgo), y la Secretaría General (órgano con funciones ejecutivas que asiste a los otros dos órganos, y a cuya cabeza se encuentra el Secretario General, designado por la Asamblea Parlamentaria para un mandato de cinco años).
Por supuesto, el Consejo de Europa ha instituido otros órganos específicos en materia de derechos humanos, ya sea a través de tratados, ya por medio de decisiones del Comité de Ministros: en particular, el pariente natural (caracterizado en la actualidad como órgano cuasi o prácticamente judicial) del TEDH es el Comité Europeo de Derechos Sociales (instancia de garantía de la Carta Social Europea). Adicionalmente, destaca en la organización con un rol trasversal el Comisario para los derechos humanos (instituido mediante Resolución del Comité de Ministros el 7 de mayo de 1999). Y completa el entramado institucional relacionado con la defensa de los derechos humanos una panoplia de órganos de supervisión o monitoreo como el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura (CPT), el Comité Consultivo de la Convención-Marco para la Protección de las Minorías Nacionales, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), el Comité de Expertos de la Convención Europea de las lenguas regionales o minoritarias, el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), el Grupo de Expertos sobre la Lucha contra la Trata de Seres Humanos (GRETA), o el Comité de Expertos sobre la Evaluación de las Medidas de Luchas contra el Blanqueo de Dinero y la Financiación del Terrorismo (MONEYVAL).
II. EL SISTEMA EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. A tenor de lo expuesto, el Consejo de Europa se concibe en la actualidad como la organización continental en la que tiene su arranque la versión europea del DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. El sistema europeo se reconduce frecuentemente, con una visión restringida, al CEDH. Ahora bien, siendo cierto que en el Consejo de Europa se pone más el acento en la democracia política que en la democracia social (se exige ratificar el CEDH, pero no la Carta Social Europea para acceder a la organización), ello es incoherente con el principio de indivisibilidad de todos los derechos humanos, razón por la cual resulta más adecuado incluir en dicho sistema la Carta Social y, más ampliamente, los otros tratados sobre derechos humanos adoptados en el seno de la organización. Por otra parte, tampoco sería razonable excluir a la Unión Europea del sistema, especialmente tras la vigencia de la Carta de los derechos fundamentales (CDFUE).
1. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). La Corte Europea se estableció mediante el CEDH, tratado que ha sido modificado en más de una decena de ocasiones, mediante catorce Protocolos, ya sea para ampliar o mejorar los derechos reconocidos (Protocolos nº 1, 4, 6, 7, 12 y 13), ya sea para perfeccionar el mecanismo de garantía (Protocolos nº 2, 3, 5, 8, 9, 10, 11 y 14). Precisamente, el Protocolo nº 14, en vigor desde el 1 de junio de 2010, ha modificado aspectos relativos a la configuración y funcionamiento del TEDH: en cuanto a lo primero, los cuarenta y siete jueces (uno a título de cada país miembro) ostentan un mandato de nueve años no renovable, a diferencia del anterior mandato de seis años renovable. En lo que atañe a lo segundo, para hacer frente a la avalancha de las miles de demandas individuales que se registran cada año (tras el agotamiento de los recursos nacionales y otras causas habituales en el terreno internacional) se ha previsto la figura del juez único para la fase de admisibilidad, que se suma a la estructuración de los Comités de tres jueces (inadmisibilidad y, con el Protocolo nº 14, también fondo del asunto), a las Salas de siete jueces (el Protocolo nº 14 posibilita también constituirlas con cinco) y a la Gran Sala de diecisiete jueces (para el reexamen o “apelación”, o en primera y única instancia en supuestos jurisprudenciales difíciles).
Al margen de lo recién expuesto, procede matizar que el carácter definitivo de las sentencias del TEDH no comporta una absoluta intangibilidad, dado que el Reglamento de la Corte prevé tres mecanismos modificadores de sentencias de diversa intensidad: el primero es el recurso de aclaración o petición de interpretación de una sentencia en el plazo de un año (art. 79 del Reglamento); el segundo la rectificación de errores de una decisión o de una sentencia en el plazo de un mes (art. 81 del Reglamento); y el tercero, el recurso de revisión de una sentencia en el plazo de seis meses desde que se tenga conocimiento de un hecho que, por su naturaleza, hubiera podido tener una influencia decisiva sobre el resultado del litigio “si, en la época de la sentencia, era desconocido por el Tribunal y no podía razonablemente ser conocido” por la parte afectada (art. 80 del Reglamento; véase STEDH McGinley y Egan contra Reino Unido de 2000). El Protocolo nº 14 ha institucionalizado igualmente la técnica de las “sentencias-piloto” (que ya había consagrado la propia Corte por vía jurisprudencial, desde la STEDH Broniowski contra Polonia de 2004) para asuntos repetitivos que revelen un problema estructural en un Estado y cuya resolución permita esa extensión de efectos análogos, así como el dar prioridad a la sustanciación de algunos asuntos por su mayor entidad (normalmente los referentes a los derechos a la vida, a la integridad y a la libertad) en lugar de proceder por su orden de registro.
Ciertamente, el derecho al recurso individual constituye el elemento (caracterizador del Derecho internacional contemporáneo, que erige al individuo en sujeto, y no mero objeto) determinante de la consolidación del TEDH como buque insignia del Consejo de Europa. La competencia para recibir demandas interestatales se ha activado en poco más de una decena de ocasiones, con algunos pronunciamientos significativos (como SSTEDH Irlanda contra Reino Unido de 1978 y Chipre contra Turquía de 2001). La más reciente competencia consultiva, a diferencia de su relevancia en el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, apenas ha sido utilizada (véase Decisión de 2 de junio de 2004 de la Gran Sala, sobre la coexistencia del Convenio de Derechos Humanos de la CEI y del CEDH). Por tal razón, las líneas jurisprudenciales del TEDH han sido elaboradas en las coordenadas de la competencia contenciosa individual: la libertad de expresión como fundamento de la sociedad democrática a través de la protección de las fuentes periodísticas (STEDH Sanoma Uitgevers B.V. contra Holanda de 2010); la extensión de los derechos civiles y políticos básicamente reconocidos en el CEDH y sus Protocolos a través de la técnica de las “prolongaciones o implicaciones de orden económico y social” en consonancia con el principio de indivisibilidad (desde la STEDH Airey contra Irlanda de 1979); la conexión de derechos (sobre todo, a través de la integridad del art. 3 y del respeto a la familia y la inviolabilidad del domicilio del art. 8 CEDH) para dar entrada a la protección del medio ambiente (SSTEDH López Ostra de 1994 y Moreno Gómez de 2004, ambas contra España) y al estatuto de extranjero frente a las expulsiones (desde SSTEDH Berrehab contra Holanda de 1988 y Soering contra Reino Unido de 1989); las obligaciones positivas y la protección frente a violaciones de derechos perpetradas por terceros (EFICACIA ENTRE PARTICULARES o Drittwirkung), desde la STEDH Plattform Ärtze fur das Leben contra Austria de 1988, sin olvidar la sanción de la esclavitud moderna en la STEDH Siliadin contra Francia de 2005 o la catalogación de tortura de un caso de violencia doméstica y discriminación de género en la STEDH Opuz contra Turquía de 2009); o la importante jurisprudencia social elaborada con apoyo en el derecho a la igualdad del art. 14 CEDH (reforzada con el Protocolo nº 12), en el derecho a un proceso equitativo o la tutela judicial del art. 6 CEDH (STEDH Salesi contra Italia de 1993 sobre prestaciones no contributivas), o en el derecho de propiedad (SSTEDH Andrejeva contra Letonia de 2009 y Muñoz Díaz contra España de 2009).
En cualquier caso, el éxito de la jurisprudencia del TEDH no sería tal sin el gran impacto en los ordenamientos de los Estados Miembros y su utilización por las jurisdicciones nacionales: de hecho, el CEDH ha llegado a constitucionalizarse en algún caso explícitamente (p.ej., art. 23 de la Constitución de Suecia), además de su trascendencia en la cultura jurídico-constitucional del common law (como la Human Rights Act de 1998 en el Reino Unido). Ello sin perjuicio del alto grado de ejecución de las propias sentencias del TEDH, bajo la supervisión del Comité de Ministros, pese a que las REPARACIONES impuestas por la Corte de Estrasburgo (básicamente pecuniarias con apoyo en el art. 41 CEDH, y sólo en casos excepcionales otras medidas como ordenar la puesta en libertad de una persona detenida arbitrariamente: p.ej., SSTEDH Assanidze contra Georgia e Ilascu contra Moldavia y Federación de Rusia de 2004) no ofrezcan la riqueza de las medidas reparadoras decretadas por la Corte Interamericana (efectuar una investigación sobre la masacre cometida, rendir homenaje públicamente a las personas asesinadas en la masacre; facilitar viviendas a las víctimas supervivientes de la masacre) con base en el art. 63 del Pacto de San José de Costa Rica. Si acaso, conviene cerrar este apartado aludiendo a la utilización, por el TEDH, de las MEDIDAS CAUTELARES previstas en el art. 39 de su Reglamento, como relevante ejercicio de justicia preventiva (para evitar una expulsión o una EXTRADICION que ponga en peligro la vida o la integridad de una persona).
2. El Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS). Se trata de la instancia judicial o cuasijudicial equivalente al TEDH, encargada de velar por el tratado europeo de derechos sociales por excelencia, la Carta Social Europea de 1961 (CSE) y sus modificaciones, a saber: el Protocolo de 1988 que efectuó una primera ampliación del catálogo de derechos; el Protocolo de 1991 referente a aspectos institucionales (no entrado en vigor, pero puesto en práctica casi todo él a través de una Decisión del Comité de Ministros del propio año 1991, con la excepción de la previsión sobre la elección del CEDS por la Asamblea Parlamentaria); el Protocolo de 1995 que estableció un mecanismo de reclamaciones colectivas, y la Carta Social Europea revisada de 1996 (CSER) que extendió considerablemente el listado de derechos. De los cuarenta y siete Estados miembros del Consejo de Europa, han ratificado cuarenta y tres la Carta Social (trece la de 1961 y treinta la revisada de 1996, restando por aceptarla Liechtenstein, Mónaco, San Marino y Suiza), mientras que sólo catorce se han comprometido con el Protocolo de 1995 sobre reclamaciones colectivas.
El CEDS está compuesto por quince expertos independientes elegidos por el Comité de Ministros del Consejo de Europa para un mandato de seis años renovable. Por tanto, el número de componentes es inferior al de Partes Contratantes. La jurisprudencia del CEDS (acceso a la base de datos y a la versión francesa e inglesa del Digesto de la Jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales) se elabora conforme a la resoluciones dictadas en los dos mecanismos de garantía, esto es, “conclusiones” en el sistema de informes y “decisiones de fondo” en el procedimiento de reclamaciones colectivas. En el primer mecanismo, los Estados Partes deben someter cada año un informe sobre el cumplimiento de uno de los cuatro grupos de derechos en que se estructura la Carta Social a estos efectos (es decir, para cada grupo media una periodicidad de cuatro años): no discriminación e igualdad de oportunidades (grupo 1: arts. 1, 9, 10, 15, 18, 20, 24 y 25), protección social (grupo 2: arts. 3, 11, 12, 13, 14, 23 y 30), derechos laborales (grupo 3: arts. 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28 y 29) y personas vulnerables (grupo 4: arts. 7, 8, 16, 17, 19, 27 y 31).
El segundo mecanismo es el que dota de mayor visibilidad a la Carta Social y al CEDS. Las reclamaciones colectivas pueden ser formuladas por sindicatos nacionales o internacionales, organizaciones empresariales nacionales o empresariales y organizaciones internacionales no gubernamentales (las nacionales sólo ostentan LEGITIMACION si así lo reconoce la Parte Contratante del Protocolo de 1995, lo que por el momento sólo ha sido aceptado por Finlandia). A diferencia del Protocolo facultativo al Pacto de DESC que establece un sistema de comunicaciones individuales (aceptado por sólo tres Estados a finales de septiembre de 2010), la Carta Social no ha instituido semejante mecanismo; sin embargo, el procedimiento de reclamaciones colectivas reviste una naturaleza judicial (principio de contradicción, organización eventual de audiencia pública que tiene lugar en la sede del TEDH, decisiones de fondo con formato de sentencia y posibles opiniones disidentes) y presenta la ventaja de no exigir el agotamiento de los recursos internos. Al hilo de esto último, cabe señalar que la interesante jurisprudencia social del TEDH tiene sus límites, derivados no sólo del propio self-restraint sino tal vez asimismo del propio temor de la Corte Europea a verse aún más desbordada de asuntos (así, se ha mostrado circunspecta y timorata a la hora de enfrentarse con situaciones referentes a personas con DISCAPACIDAD y a personas excluidas o afectadas de gran precariedad sin acceso al MINIMO VITAL: ejemplos de lo primero son la STEDH Botta contra Italia de 1998 o la Decisión de inadmisibilidad del TEDH Farcas contra Rumanía de 2010, y de lo segundo la Decisión de inadmisibilidad del TEDH Budina contra Rusia de 2009).
Por esta razón, el CEDS parece estar erigiéndose en el Tribunal Europeo de Derechos Sociales. Al margen de las decisiones de fondo en materia laboral, el CEDS (base de datos para la búsqueda de jurisprudencia del CEDS) ha elaborado una rica jurisprudencia sobre protección de personas excluidas (y afectadas de POBREZA) y grupos minoritarios, especialmente de etnia gitana, en particular con motivo de una serie de reclamaciones formuladas por el Centro Europeo de Derechos de los Gitanos contra diversos países como Grecia (Reclamación nº 15/2003, decisión de fondo de 2004), Italia (Reclamación nº 27/2004, decisión de fondo de 2005) y Bulgaria (Reclamación nº 31/2005, decisión de fondo de 2006, así como Reclamación nº 46/2007, decisión de fondo de 2008); tampoco ha quedado ajeno el CEDS a la defensa de las personas con discapacidad, que se ha concretado en decisión de fondo de 2003 sobre la Reclamación nº 13/2002(Asociación internacional Autismo-Europa contra Francia) que declaró la violación del art. 15 (en conexión con el E) CSER por la insuficiencia de estructuras educativas y de acogida para personas con autismo, tanto niños como adultos, y la decisión de fondo de 2008, de resolución de la Reclamación nº 41/2007(Centro de defensa de los derechos de las personas con discapacidades mentales contra Bulgaria), que condenó el acceso discriminatorio de los niños y niñas con discapacidad al sistema educativo ordinario (art. 17 CSER).
Naturalmente, el aspecto fundamental de la actividad del CEDS, como de cualquiera otras instancias que constituyan GARANTÍAS de los derechos, radica en que sus decisiones se cumplan (EFICACIA DE LOS DERECHOS HUMANOS); en lo que afortunadamente se va avanzando, consolidándose la exigibilidad y la justiciabilidad de los DERECHOS SOCIALES. Ilustrémoslo. Como ejecución por vía “ejecutiva” cabe mencionar la decisión de fondo de 2009 sobre la Reclamación nº 45/2007 (Interights contra Croacia), ejecutada en breve plazo por el Gobierno croata mediante la retirada para el curso 2009/2010 de los libros de texto controvertidos (que incluían manifestaciones homófobas, con discriminación por orientación sexual (LGBT)), por vulneración del derecho a la SALUD (art. 11 CSE, que incluye la educación en materia de DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS).Como ilustración de ejecución por vía “legislativa” puede citarse la decisión de fondo de 2009 sobre la Reclamación nº 48/2008 (Centro de Derechos para los Gitanos Europeos contra Bulgaria), ejecutada mediante modificación de la Ley sobre asistencia social (en materia de interrupción de los beneficios de la asistencia social para personas desempleadas). Y como ejemplo de ejecución por vía “judicial” es posible aludir a la decisión de fondo de 2004 sobre la Reclamación nº 14/2003 (Federación internacional de ligas de derechos humanos c. Francia), asumida por sentencia del Consejo de Estado de 7 de junio de 2006 nº 285576 (en materia de asistencia médica a menores extranjeros).
Llegados a este punto, laobligatoriedad de las decisiones del CEDS no debe ponderarse (o no exclusivamente) sobre la base del procedimiento de ejecución de ellas: cierto que esas decisiones no se llaman “sentencias”, ni el procedimiento de ejecución es análogo al de las sentencias del TEDH; pero, ha habido sentencias del TEDH cuya ejecución se ha demorado más de once años (p.ej., STEDH Marckx contra Bélgica de 1979, que vino sucedida por la STEDH Vermeire contra Bélgica de 1991) y, al contrario, se han dictado decisiones de fondo del CEDS cuya ejecución se ha visto parcialmente cumplida durante la sustanciación de la reclamación colectiva, antes incluso de dictarse la decisión [p.ej., Ley francesa nº 2007-290 de 5 de marzo de 2007 sobre el derecho a la vivienda, adoptada en el curso de la sustanciación de las Reclamaciones nº 33/2006 (Movimiento Internacional ATD-Cuarto Mundo contra Francia) y 39/2006 (FEANTSA contra Francia), resueltas por el CEDS mediante sendas Decisiones de fondo de 2007].
3. El Comisario para los Derechos Humanos. La Resolución (99) 50 adoptada por el Comité de Ministros el 7 de mayo de 1999 configuró el Comisario como instancia no judicial encargada de fomentar el respeto, la sensibilización y la EDUCACION EN DERECHOS HUMANOS con respecto a los instrumentos normativos del Consejo de Europa. Con objeto de optimizar su acción, se establece que el Comisario respete la competencia de los órganos de control establecidos en el marco del CEDH y en esos otros instrumentos del Consejo de Europa, no teniendo competencia para admitir quejas individuales. Ahora bien, aunque el Comisario no reciba peticiones individuales, se asemeja en gran medida al Defensor del Pueblo de la Unión Europea, quien también ha de coordinar su acción con las Defensorías del Pueblo nacionales. Es elegido por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa por mayoría de votos expresados sobre una lista de tres candidaturas elaborada por el Comité de Ministros, y su mandato (que ha de recaer en un candidato que sea nacional de un Estado miembro del Consejo de Europa reconocido como experto en materia de derechos humanos) dura seis años, no renovable.
En su cometido, el Comisario puede emitir recomendaciones, opiniones e informes, cuya publicidad podrá ser autorizada por el Comité de Ministros, al margen del informe final que ha de presentar al Comité de Ministros y a la Asamblea Parlamentaria. Más precisamente, el mandato del Comisario, sin perjuicio de otras intervenciones complementarias, se orienta en cuatro direcciones básicas: primero, una tarea transversal de promoción de la educación y la sensibilización en derechos humanos en los Estados miembros del Consejo de Europa; en segundo lugar, fomento de la puesta en marcha de estructuras nacionales de derechos humanos en donde éstas no funcionan (favoreciendo las actividades de las defensorías del pueblo nacionales u otras instituciones similares cuando existan); en tercer término, identificación de nuevas insuficiencias en la teoría y en la praxis de los derechos humanos en esos Estados (facilitando asesoramiento e información sobre la protección y la prevención de las violaciones de los derechos humanos); y, en fin, contribución a la promoción del respeto efectivo de los derechos y libertades. Por añadidura, el Protocolo nº 14 al CEDH otorga competencia al Comisario para intervenir en los procesos que se sustancien ante las Salas o la Gran Sala del Tribunal Europeo de Estrasburgo.
III. EL CONSEJO DE EUROPA, LA UNIÓN EUROPEA Y OTROS FOROS INTERNACIONALES. La primera relación de colaboración externa del Consejo de Europa que viene a la mente es la forjada con la UNION EUROPEA (UE), al ser más conocida esta segunda organización supranacional, fundada a través de los Tratados constitutivos de 1951 (CECA, desaparecida en 2002) y de 1957 (Euratom y CEE, rebautizada Comunidad Europea, CE, con el Tratado de Maastricht de 1992). En ocasiones se confunde el Consejo de Europa de “los cuarenta y siete” con dos de las instituciones de la UE de “los veintisiete” (el Consejo de la Unión, de rango ministerial, y el Consejo Europeo, a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno). En todo caso, es sabido que, como en el caso del Consejo de Europa (dinámica de cooperación), las Comunidades Europeas se vieron guiadas en su nacimiento por la idea de PAZ tras la Segunda Guerra Mundial, bajo el pretexto de poner en común la producción del carbón y el acero bajo el control de una alta autoridad europea, lo que se plasmó en la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 (por su alto significado como primera piedra del edificio europeo, ha dado fecha al “Día de Europa”). En esa andadura común ambas organizaciones europeas han venido a compartir símbolos, como la bandera (doce estrellas doradas con fondo azul) y el himno (una versión de la novena sinfonía de Beethoven). Adicionalmente, en la verificación del denominado “acervo comunitario” y, sobre todo, de las condiciones políticas (democracia y derechos humanos), la UE ha tenido en cuenta, para la adhesión de nuevos Estados miembros, su grado de implicación en el respeto de los compromisos previos asumidos en el marco del Consejo de Europa.
Si se pone el acento específicamente en el terreno de los derechos humanos, la UE ha asumido con grado desigual y fluctuante en sus principales reformas los dos tratados específicos más emblemáticos del Consejo de Europa, esto es, el CEDH y la CSE. Así, el Acta Única Europea de 1986 recogió en su Preámbulo una referencia al mismo nivel del CEDH y de la CSE. Más tarde, el Tratado de Maastricht de 1992 incluyó explícitamente en el articulado al CEDH, silenciando cualquier referencia a la CSE, que encontró en cambio su lugar explícito en el articulado del Tratado de Ámsterdam de 1997. Finalmente, tras el fiasco del Tratado de Niza de 2001 (que no consiguió dar fuerza vinculante a la CDFUE) y del posterior fracaso del Tratado Constitucional de 2004 (que ni siquiera entró en vigor), el Tratado de Lisboa de 2007 sí ha conferido obligatoriedad a esa CDFUE, que nuevamente integra como parámetros interpretativos el CEDH y la CSE (no sólo en el Preámbulo y en texto articulado, sino asimismo en las Explicaciones anejas), si bien lo hace con carácter asimétrico: mientras el CEDH aparece asumido junto a la jurisprudencia del TEDH, la referencia a la CSE no va acompañada de mención alguna a la jurisprudencia del CEDS. En este escenario, las relaciones informales entre las dos Cortes europeas (el TEDH de Estrasburgo y el Tribunal de Justicia de la UE, con sede en Luxemburgo) son fluidas desde hace algún tiempo; recientemente ha irrumpido asimismo en esos contactos informales el CEDS, quien mantuvo en Estrasburgo en marzo de 2010 una reunión con los Presidentes del TEDH y del TJUE, con objeto de favorecer la sinergia jurisprudencial.
En el plano regional europeo, las interacciones del Consejo de Europa se producen igualmente con la Organización sobre la Cooperación y la Seguridad en Europa (OSCE, anterior CSCE), cuya creación, por cierto, estuvo igualmente animada por la idea de distensión en plena guerra fría, con la propuesta diplomática de inviolabilidad de fronteras lanzada desde el bloque soviético y la contrapartida de respeto de los derechos humanos exigida desde el bloque occidental (lo que se plasmó en el “cesto de cooperación humanitario”, con el decálogo de derechos humanos, en el Acta Final de Helsinki de 1975). La actividad de algunas de las instituciones de la OSCE, como el Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, ha sido ostensiblemente tenida en cuenta por el TEDH (p.ej., sentencia Chapman contra Reino Unido de 2001) o por el CEDS (p.ej., decisión de fondo de 2010 en la Reclamación nº 58/2009, Centre on Housing Rights and Evictions-COHRE contra Italia).
Ciertamente, en el plano extraeuropeo las sinergias con otras organizaciones de INTEGRACION REGIONAL se reconducen con mayor intensidad a la Organización de Estados Americanos (OEA). En otras palabras, la tradición occidental del Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos ha favorecido mayor empatía entre el sistema europeo y el SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS que entre éstos y los demás mecanismos establecidos en los otros foros regionales (como la Carta africana de derechos humanos y de los pueblos de 1981 adoptada en la OUA, actual Unión Africana, o la Carta Árabe de Derechos Humanos de 1994 adoptada en la Liga de Estados Árabes). Concretando las relaciones entre los sistemas interamericano y europeo, debe señalarse que se ha producido una interesante interacción mutua desde un enfoque de Derecho internacional comparado de los derechos humanos entre el TEDH y la Corte Interamericana: a título de ejemplo, en la STEDH Varnava y otros contra Turquía de 2009, la Corte de Estrasburgo declaró una violación continuada de los arts. 2 y 3 (vida e integridad) y del art. 5 CEDH (libertad) con respecto a dieciocho personas chipriotas desaparecidas a manos de las fuerzas armadas turcas en 1974; para su conclusión vulneratoria, la jurisdicción europea acude a los desarrollos de la competencia ratione temporis y a la noción de desaparición forzada por referencia a la jurisprudencia de la Corte Interamericana y a la del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Por su lado, el CEDS se ha hecho eco asimismo de nociones desarrolladas por la Corte de San José de Costa Rica, como la responsabilidad agravada y la violación agravada de derechos humanos: en la citada decisión de fondo de 2010 sobre la reclamación nº 58/2009 (COHRE contra Italia), el CEDS cita diversas sentencias de la Corte Interamericana (p.ej., las dictadas en los casos Myrna Mack Chang contra Guatemala de 2003, Las Masacres de Ituango contra Colombia de 2006, Goiburú y otros contra Paraguay de 2006, La Cantuca contra Perú de 2006).
Por último, como no puede ser de otro modo, el sistema europeo se cohonesta con el sistema universal de NACIONES UNIDAS. Para ilustrarlo, en lo que atañe al TEDH, basta mencionar la participación del Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, en la ceremonia del sesenta aniversario del CEDH celebrada en Estrasburgo el 15 de octubre de 2010. Por su parte, el CEDS ha acudido lógicamente con mayor frecuencia a la doctrina del Comité de DESC de la ONU: así, en diversas reclamaciones relacionadas con el derecho a la vivienda se acude por el CEDS a las observaciones generales del Comité DESC en la materia, como en dos decisiones de fondo de 2007(Reclamación nº 33/2006 Movimiento Internacional ATD-Cuarto Mundo contra Francia, y Reclamación nº 39/2006, FEANTSA contra Francia).
IV. EL FUTURO DE LOS DERECHOS EN EUROPA. El Consejo de Europa está focalizando buena parte del futuro de sus tareas en el terreno de los derechos humanos en el papel del TEDH, como lo demuestra el impacto de la celebración, los días 18-19 de febrero de 2010, de la Conferencia de Alto Nivel de Interlaken sobre el futuro del TEDH (organizada por la presidencia suiza a la sazón del Comité de Ministros del Consejo de Europa). Preocupa, como es comprensible, la gran avalancha de asuntos individuales que recibe anualmente, cómo filtrarlos a través de la fase de admisibilidad y cómo ejecutar los centenares de sentencias que dicta cada año. A título de ejemplo, enabril de 2010, el Comité de Ministros del Consejo de Europa hizo público su tercer informe anual (relativo a 2009) sobre la supervisión de la ejecución de las sentencias del TEDH: a tenor de dicho informe, en 2009, fueron transmitidas al Comité de Ministros 1.515 nuevas sentencias del TEDH constatando violaciones del CEDH o sus Protocolos, elevándose el número de asuntos pendientes de ejecución a 7.881. Las indemnizaciones concedidas a las víctimas de violaciones mediante las nuevas sentencias adoptadas en 2009 alcanzaron casi los cincuenta y cuatro millones de euros (información más detallada en el sitio web:www.coe.int/execution).
Otra cuestión que suscita inquietud en el Consejo de Europa es la adhesión de la UE al CEDH, prevista tanto en el Protocolo nº 14 al CEDH como en el Tratado de Lisboa de 2007, y en la que se trabaja intensamente con objeto de conjurar el riesgo de contenciosos paralelos entre el TEDH y el TJUE: piénsese en las sentencias divergentes sobre la información en materia de aborto dictadas por el TJUE (caso Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd contra Stephen Grogan y otro de 1991) y el TEDH (caso Open Door y Dublin Well Woman contra Irlanda del TEDH de 1992), o en la doctrina divergente en materia de inviolabilidad del domicilio, extensible a las personas físicas y jurídicas para el órgano jurisdiccional con sede en Estrasburgo (STEDH Niemietz contra Alemania de 1992), y sólo a las primeras para el sedente en Luxemburgo (STJUE Hoechst contra Comisión de 1989).El cuadro de potenciales divergencias se amplía si se tiene en cuenta la comunitarización del “acervo de Schengen”, que ha propiciado que el TJUE se vea llamado a pronunciarse sobre materias contempladas asimismo en el CEDH (p.ej., STJUE Hüseyin Gözütok y Klaus Brügge de 2003, sobre interpretación del principio ne bis in idem previsto en el artículo 54 del Convenio de aplicación de Schengen de 1990 y en el art. 4 del Protocolo nº 7 al CEDH; correlativamente, el TEDH también ha irrumpido en su labor interpretativa en el acervo de Schengen (p.ej., Krombach contra Francia de 2001).
Los contenciosos paralelos han aflorado asimismo en el seno del Consejo de Europa. Así, una interpretación más dinámica y favorable de la libertad sindical (art. 5 CSE) en su vertiente negativa (con respecto a las denominadas cláusulas de “seguridad sindical” o “monopolio sindical”, “closed shop”) ha sido elaborada por el CEDS en comparación con la jurisprudencia inicial (y hasta 2006) del TEDH, pudiendo citarse la decisión de fondo de 2003 del CEDS en la Reclamación nº 12/2002 (Confederación de empresas suecas contra Suecia), asumida y citada explícitamente en la STEDH Sørensen y Rasmussen contra Dinamarca de 2006 (en la misma línea, la STEDH Demir y Baykara contra Turquía de 2008, sobre derechos sindicales y negociación colectiva de los funcionarios, se apoya explícitamente en la jurisprudencia del CEDS). En este supuesto, todavía no están previstas paralelas institucionales entre el TEDH y el CEDS.
Y el tercer círculo de contenciosos emerge entre el TJUE y el CEDS. A tal efecto, es menester mencionar la decisión de fondo de 2004 sobre la Reclamación nº 16/2003 (Confederación francesa de directivos contra Francia), en donde el CEDS concluyó que hubo violación de los arts. 2.1 y 4.2 de la Carta Social Europea (por asimilación de los períodos de “guardia localizada” a período de descanso); el TJUE, en el mismo supuesto llegó a una conclusión similar un año después (sentencia de 2005 Abdelkader Dellas, Confédération générale du travail et autres contre Premier ministre, Ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité), pero sin mencionar la Carta Social ni la decisión previa del CEDS, sino basándose exclusivamente en la Directiva 93/104/CE sobre la organización del tiempo de trabajo. Otros casos más recientes resueltos por el TJUE en materia de libertad de empresa y de negociación colectiva (p.ej., Laval y Viking de 2007, o Rüffert de 2008) entremezclan aspectos mercantiles y sociales susceptibles de generar divergencias con la jurisprudencia del TJUE. En este caso, la solución (seguramente, la adhesión de la UE a la Carta Social Europea) está por llegar.
En definitiva, en el plano institucional, el Consejo de Europa debe enfrentarse a la correcta articulación de un “pluriverso” institucional en el continente europeo. Y, en el plano sustancial, debe hacer frente asimismo a retos como el “pluriverso” cultural o MULTICULTURALISMO (la “Europa multicultural”: la actualidad que ha adquirido la cuestión de la protección de las personas de etnia gitana viene ilustrada por la condena de la DISCRIMINACION RACIAL y de la exclusión socio-política sufrida por dicha comunidad recogida en la Declaración de Estrasburgo de 20 de octubre de 2010, adoptada por los representantes de los cuarenta y siete Estados Miembros del Consejo de Europa. Todo lo cual revela la necesidad de seguir favoreciendo la pedagogía en derechos y la cultura democrática, mediante campañas informativas y de sensibilización.
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