Voces en Derechos Humanos
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Término: UNION EUROPEA
Autor: María Díaz Crego
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 09/05/2011 23:53:41I. INTRODUCCIÓN. La Unión Europea (UE, en adelante) es una organización internacional de integración, nacida el 1 de noviembre de 1993, con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, 7 de febrero de 1992), pero que tiene sus orígenes en la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (Tratado de París, 18 de abril de 1951), la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Económica Europea (Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957). Las tres Comunidades Europeas fueron creadas por seis Estados europeos (Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo), tras la Segunda Guerra Mundial, con el claro objetivo de crear lazos de solidaridad entre los pueblos europeos que consiguieran evitar la repetición de los funestos acontecimientos que han asolado Europa a lo largo de su historia.
La Comunidad Económica Europea, el eje central sobre el que se articuló en un inicio el proceso de integración europeo, nació con el fin de promover el desarrollo económico en el conjunto de la Comunidad a través de la creación de un mercado común y la aproximación progresiva de las políticas económicas de los Estados miembros. A pesar de que los fines que perseguían las organizaciones inicialmente creadas eran prioritariamente económicos, la filosofía que subyacía al proceso de integración europeo, plasmada en la famosa Declaración Schuman (9 de mayo de 1950), perseguía la integración política de los Estados europeos, pero entendía que esa integración sólo se lograría previa creación de una solidaridad de hecho entre esos Estados mediante la integración económica.
Las iniciales Comunidades Europeas han sufrido un proceso de transformación profundo a través de las distintas reformas de sus Tratados constitutivos (Acta Única Europea, 1 de julio 1987; Tratado de la Unión Europea, 1 de noviembre de 1993; Tratado de Ámsterdam, 1 de mayo de 1999; Tratado de Niza, 1 de febrero de 2003; Tratado de Lisboa, 1 de diciembre de 2009) y los seis procesos de ampliación del número de sus Estados miembros (1 de enero de 1973; 1 de enero de 1981; 1 de enero de 1986; 1 de enero de 1995; 1 de mayo de 2004; 1 de enero de 2007). En la actualidad, la UE cuenta con veintisiete Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Francia, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania, Suecia), y sus objetivos no sólo se centran en el desarrollo económico de Europa (desarrollo sostenible, basado en el establecimiento de un mercado interior y una unión económica y monetaria) y en la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia que englobe al conjunto de los Estados miembros (y en el que se garantice la libre circulación de personas y el control coordinado de las fronteras exteriores de la UE), sino también en el fomento de la cohesión social económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros, la protección del patrimonio cultural europeo y la promoción de la paz y los valores de la organización en sus relaciones internacionales (art. 3 TUE).
Para lograr tales objetivos, la UE cuenta con una serie de instituciones dotadas de competencias propias: el Parlamento Europeo, formado por 736 europarlamentarios elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los ciudadanos de los distintos Estados miembros de la UE; el Consejo Europeo, compuesto de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, el Presidente del Consejo Europeo y el de la Comisión; el Consejo de la Unión Europea, compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial; la Comisión Europea, formada por veintisiete comisarios, elegidos a través de un procedimiento en el que participan el Consejo Europeo, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento, y dotada de autonomía tanto frente al resto de las instituciones como frente a los Estados miembros; el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, en adelante), formado por tres órganos jurisdiccionales, el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y el Tribunal de la Función Pública; el Tribunal de Cuentas, encargado de fiscalizar las cuentas de la UE; y el Banco Central Europeo, encargado de dirigir la política monetaria de la UE.
II. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE ANTES DE LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE.
1. La inicial protección jurisprudencial de los derechos fundamentales. La andadura de las tres Comunidades Europeas, centrada en aspectos principalmente económicos, se inició con un mutismo casi absoluto de sus Tratados constitutivos respecto de los derechos fundamentales. Los Tratados constitutivos de las Comunidades sólo reconocían expresamente aquellos derechos fundamentales que servían para alcanzar los objetivos de los Tratados y la unidad de mercado deseada, haciendo referencia, de este modo, al principio de no discriminación por razón de la nacionalidad (art. 7 TCEE), la situación económica (art. 4 TCECA), o el sexo (art. 119 TCEE); a la libre circulación de trabajadores (art. 48 TCEE); a la libertad de residencia de los ciudadanos de los Estados miembros (art. 52 TCEE); a la libre prestación de servicios (art. 59 TCEE); al libre ejercicio de la actividad económica (art. 85 y ss. TCEE); al derecho a un nivel de vida equitativo (art. 2, 39 y 117 TCEE); y al derecho al empleo (arts. 39, 118 y 123 TCEE).
La inexistencia de un catálogo formal de derechos fundamentales en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas generaría graves conflictos al aumentar la actividad y las competencias de las instituciones europeas, y, sobre todo, a partir del momento en el que, construidas las doctrinas de la eficacia directa (capacidad de las normas de la UE de surtir plenamente efecto, de manera uniforme, en todos los Estados miembros, a partir de la fecha de su entrada en vigor y durante todo el período de su vigencia) y la primacía (prevalencia del Derecho de la UE sobre el Derecho interno de los Estados miembros), el Derecho de la UE comenzó a interactuar con el Derecho de los Estados miembros con pretensiones de prevalecer sobre él mismo (Coppel y O’Neill, 1992; Pi Llorens, 1999). Se planteaba así si el Derecho de la UE podría prevalecer sobre cualquier norma interna, inclusive las normas de rango constitucional que reconocían derechos fundamentales. La resolución de estos conflictos vendría facilitada por la construcción jurisprudencial elaborada por el TJUE a fin de proteger los DERECHOS FUNDAMENTALES en el seno de la UE. Sin embargo, antes de pronunciarse en ese sentido, el TJUE resolvió varios asuntos haciendo caso omiso a las alegaciones referidas a la posible vulneración de los derechos reconocidos en las Constituciones nacionales por actos de las instituciones de las entonces Comunidades Europeas.
Efectivamente, a finales de los años 50 comenzaron a llegar al TJUE una serie de casos en los que las empresas demandantes solicitaban la anulación de medidas impuestas por la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero sobre la base, entre otras disposiciones, de ciertas normas de la Constitución alemana que les reconocían derechos fundamentales (STJCE de 4 de febrero de 1959, asunto Friedrich Stork & Co. c. Alta Autoridad de la CECA, as. 1/58). Se planteaba así, por vez primera, la eventual contradicción entre un acto de una Comunidad y la Constitución de un Estado miembro. En esta serie de casos, el TJUE no fue, sin embargo, demasiado sensible a las alegaciones de las empresas afectadas y rechazó sus alegaciones señalando que “el Derecho comunitario no podía ser invalidado sobre la base del Derecho interno, aunque éste fuese constitucional”.
La sensibilidad del TJUE ante la cuestión planteada varió sustancialmente a partir de finales de los años sesenta. El asunto que marcó el cambio de rumbo de la jurisprudencia del TJUE fue el asunto Stauder (STJCE de 12 de noviembre de 1969, asunto Stauder c. Ville d’Ulm, as. 29/69), en el que un ciudadano alemán planteó la existencia de una contradicción entre la medida nacional que aplicaba una norma adoptada en el seno de la entonces Comunidad Europea y varios preceptos de la Ley Fundamental de Bonn en los que se le reconocían sendos derechos fundamentales. A pesar de que el TJUE rechazó las pretensiones del señor Stauder, el Alto Tribunal verificó, por vez primera, la adecuación de una norma de la Comunidad a los derechos fundamentales invocados, afirmando que esos derechos formaban parte del Derecho de la UE en cuanto “principios generales del Derecho”.
La doctrina del TJUE en este caso se fue completando y perfilando con las intervenciones posteriores del Alto Tribunal en defensa de los derechos fundamentales; intervenciones en las que el TJUE definió los elementos esenciales del sistema jurisprudencial de protección de los derechos fundamentales de la UE e identificó sus fuentes de inspiración, en concreto, las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros (STJCE de 17 de diciembre de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft, as. 11/70), los tratados internacionales sobre la materia firmados o con los que hubieran cooperado los Estados miembros (STJCE de 14 de mayo de 1974, asunto Nold c. Comisión, as.4/73) y, destacadamente, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (STJCE de 28 de octubre de 1975, asunto Rutili, as. 36/75), fuente de inspiración central del sistema de protección construido por el TJUE.
2. La incorporación de la jurisprudencia del TJUE a los Tratados constitutivos. Paralelamente a la construcción jurisprudencial del sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE, las instituciones europeas desarrollaron iniciativas que secundaban la actuación del órgano judicial en favor de los derechos (Declaración conjunta del Consejo, la Comisión y el Parlamento sobre los derechos humanos, firmada el 5 de abril de 1977, DOCE C/103, de 27 de abril de 1977).
El compromiso de las instituciones de la UE en defensa de los derechos fundamentales quedó incorporado a los Tratados constitutivos con el Acta Única Europea, cuyo Preámbulo, de importante valor interpretativo (aunque no vinculante), establecía la voluntad de “promover conjuntamente la democracia, basándose en los derechos fundamentales reconocidos por las Constituciones y las leyes de los Estados miembros, por el Convenio para la salvaguardia de los derechos del hombre y las libertades fundamentales y por la Carta Social europea, en particular la libertad, la igualdad y la justicia social”.
Sin embargo, habría que esperar hasta la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, siguiente reforma de los Tratados constitutivos, para que la construcción elaborada por el TJUE fuera formalmente incorporada a los Tratados, en el entonces artículo F.2 TUE, que versaba: “La Unión Europea respetará los derechos fundamentales, tal y como éstos son garantizados por el Convenio Europeo para la salvaguarda de los derechos humanos y las libertades fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, como principios generales del Derecho comunitario”.
A pesar de esa incorporación formal, el sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE continuó siendo un sistema eminentemente jurisprudencial, construido en torno a la doctrina del TJUE sobre los principios generales del Derecho, hasta que la última reforma de los Tratados constitutivos, introducida por el Tratado de Lisboa (1 de diciembre de 2009), dotó de fuerza jurídica vinculante a la Carta de derechos fundamentales de la UE (Carta, en adelante), convirtiéndola en el catálogo de derechos de la UE y en el eje central del sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE.
III. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE.
1. Iniciativa y proceso de elaboración. La iniciativa de elaborar un catálogo de derechos de la UE surgió de la propuesta realizada por el Consejo Europeo, reunido en la ciudad de Colonia, los días 3 y 4 de junio de 1999. El objetivo central que se perseguía con la elaboración de ese catálogo, lanzado como proyecto estrella en un momento de creciente desapego de la población europea hacia el proceso de integración, no era otro que dar mayor visibilidad a los derechos fundamentales reconocidos por la UE, protegidos, hasta esa fecha, a través de la jurisprudencia del TJUE y, por tanto, escasamente accesibles a los ciudadanos de la UE.
El mandato del Consejo Europeo perseguía la elaboración de "una Carta de Derechos Fundamentales que ponga de manifiesto ante los ciudadanos de la Unión, de manera clara y visible, los derechos fundamentales en vigor", esto es, elaborar un catálogo de derechos fundamentales que permitiera conocer a los ciudadanos europeos sus derechos, pero que se limitara a compilar la jurisprudencia del TJUE al respecto en un texto articulado, sin innovar, ni introducir ningún derecho nuevo.
Este mandato fue encargado a un órgano ad hoc, creado por el Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 de octubre de 1999) y compuesto por un total de 62 miembros, distribuidos de la siguiente forma: 30 representantes de los Parlamentos nacionales (2 por cada Estado miembro), 16 representantes del Parlamento Europeo, 15 representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros (uno por cada uno de los entonces Estados miembros de la UE) y un único representante de la Comisión Europea. El órgano creado pasó a autodenominarse Convención a partir de febrero del 2000, poniendo así de relieve el carácter cuasi constitucional de su labor.
Los trabajos de la Convención comenzaron el 17 de diciembre de 1999 y buscaron, en todo momento, la participación de la sociedad civil en la elaboración del catálogo de derechos, recibiendo intervenciones de las asociaciones más variopintas, desde ONGs hasta sindicatos o especialistas del mundo académico. El 2 de octubre del 2000, los miembros de la Convención acordaron el proyecto definitivo de Carta de derechos fundamentales de la UE, que sería sometida a la aprobación del Consejo Europeo durante la Conferencia de Biarritz, celebrada el 13 y 14 de octubre del 2000. La aprobación de la Carta marcó el fin del proceso de elaboración, y el comienzo de la agenda política que permitió que el 7 de diciembre del 2000, la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea fuera solemnemente proclamada por el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo.
2. Valor jurídico. La solemne proclamación de la Carta no convirtió a este instrumento en un texto jurídicamente vinculante. Muy al contrario, la Carta quedó situada, por efecto de su proclamación solemne y a la espera de que se determinara su estatus jurídico definitivo, en una especie de limbo jurídico que los tribunales nacionales y de la UE resolvieron por la vía de los hechos a través de su constante utilización jurisprudencial (Ejemplos de la utilización jurisprudencial de la Carta antes de su entrada en vigor: STPI de 3 de mayo de 2002, asunto Jégo-Quéré y Cie SA c. Comisión, T-177/01; STJCE de 27 de junio de 2006, asunto Parlamento Europeo c. Consejo de la Unión Europea, as. C- 540/03; STJCE de 13 de marzo de 2007, asunto UNIBET, as. C-432/05).
Paralelamente a esa utilización jurisprudencial de la Carta, la integración de la misma en los Tratados constitutivos se convirtió en uno de los puntos centrales de la agenda política de la UE. El primer intento de dotar de valor jurídico vinculante a la Carta se produjo con el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, que integraba el texto completo de la Carta en su Parte II, convirtiéndola en parte del Derecho originario de la UE, pero que modificaba su texto original en algunos aspectos importantes (De Búrca, 2003). Sin embargo, tras el fracaso del proceso de ratificación de ese Tratado, el Tratado de Lisboa recogería buena parte de las innovaciones plasmadas en el Tratado constitucional. Por lo que aquí interesa, el Tratado de Lisboa no integra el texto completo de la Carta en los Tratados constitutivos, sino que convierte a la Carta en un instrumento jurídicamente vinculante a través de una referencia a la misma. El art. 6.1 TUE prevé así que “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados”.
La Carta se ha convertido así, gracias a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en un instrumento jurídicamente vinculante, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados, es parte del Derecho originario de la UE y, por tanto, es parámetro de validez del Derecho derivado (art. 6.1 TUE). No obstante, si bien puede afirmarse que la Carta de derechos fundamentales de la UE es hoy el eje central sobre el que gira el sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE, los Tratados también atribuyen un papel relevante a los derechos reconocidos por las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que siguen formando parte integrante del Derecho de la UE en cuanto principios generales (art. 6.3 TUE) y constituyen un criterio interpretativo de la propia Carta, tal y como después veremos (arts. 52.3 y 52.4 Carta).
3. Ámbito de aplicación. El art. 51 de la Carta delimita el ámbito de aplicación de la Carta de derechos fundamentales de la UE al señalar que "Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión (…)". En virtud de ese precepto, que no hace sino recoger la jurisprudencia anterior del TJUE, los derechos reconocidos en la Carta habrán de ser respetados no sólo por las instituciones, órganos y organismos de la UE, sino también por los Estados miembros, aunque sólo cuando éstos apliquen (STJCE de 13 de julio de 1989, asunto Wachauf c. Alemania, as. 5/88) o deroguen (STJCE de 18 de junio de 1991, asunto ERT c. DEP, as. C-260/89) el Derecho de la UE. De este modo, los actos de los Estados miembros que sean puramente internos, esto es, no relacionados con el Derecho de la UE, quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Carta, quedando sometidos únicamente al sistema de protección de los derechos fundamentales previsto por el ordenamiento interno y, eventualmente, a los sistemas internacionales de protección que vinculen al Estado correspondiente.
4. Estructura y contenido. Tal y como hemos indicado, el mandato de elaborar un catálogo de derechos para la Unión, adoptado por el Consejo Europeo en su reunión de Colonia, delimitaba claramente la labor a realizar por el órgano redactor de la Carta, en la medida en que señalaba que éste debía limitarse a recoger, sin crear nuevos derechos, todo el acervo de la UE en materia de derechos y libertades fundamentales, inscribiendo en un único texto tres categorías diferentes de derechos: “1) los derechos de libertad e igualdad y los principios procesales fundamentales, tal como se recogen en el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros (…); 2) los derechos básicos que corresponden únicamente a los ciudadanos de la Unión; 3) los derechos económicos y sociales, del mismo modo que en la Carta Social Europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores”.
Siguiendo el mandato de Colonia, la Convención encargada de elaborar la Carta sistematizó la labor realizada por el TJUE, incorporando derechos que, aún no reconocidos por éste, se encontraban ya en los textos que le servían de fuente de inspiración, esto es, en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en las tradiciones comunes a los Estados miembros, en los Tratados constitutivos (especialmente en materia de ciudadanía), en la Carta Social Europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores (en relación con derechos sociales y económicos).
Estos derechos se estructuraron en torno a siete Títulos, precedidos de un Preámbulo. Los seis primeros Títulos, denominados "Dignidad" (arts. 1-5), "Libertades" (arts. 6-19), "Igualdad" (arts. 20-26), "Solidaridad" (arts. 27-38), "Ciudadanía" (arts. 39-46), y "Justicia" (arts. 47-50), acogen los derechos fundamentales protegidos en el seno de la UE, bajo una estructura cuya originalidad es indiscutible. Los últimos cuatro artículos recogen una serie de Disposiciones generales relacionadas con el ámbito de aplicación de la Carta (art. 51), el alcance de los derechos garantizados (art. 52), el nivel de protección otorgado por la Carta (art. 53) y la prohibición del abuso de derecho (art. 54).
Lejos de continuar con la ya tradicional división de los derechos por generaciones, esto es, separando los derechos civiles y políticos de los derechos sociales, culturales y económicos, la Carta desea plasmar la indivisibilidad de los mismos haciendo girar su articulado en torno a unos principios a los que los propios redactores no dudaron en conceder la calidad de valores fundadores de la sociedad europea (Braibant, 2001). En este sentido, el Preámbulo de la Carta proclama la intención de los pueblos de Europa de "crear entre sí una unión cada vez más estrecha", basada en una serie de valores comunes, símbolo del "patrimonio espiritual y moral" que los une.
Los seis valores enunciados acogen en su seno derechos de muy diferente índole. Los tradicionales derechos civiles y políticos se encuentran reflejados, esencialmente, en los Títulos I (Dignidad), II (Libertades), III (Igualdad) y VI (Justicia) de la Carta. El reconocimiento de estos derechos en la Carta se encuentra asociado al Convenio Europeo de Derechos Humanos, fuente de inspiración principal de los mismos. Los derechos sociales, económicos y culturales, origen de los mayores debates que se produjeron en el momento de elaborar la Carta, se encuentran recogidos, principalmente, en los Títulos III (Igualdad) y IV (Solidaridad) de la Carta. Finalmente, la Carta dedica uno de sus Títulos, el V, al reconocimiento de los derechos asociados a la ciudadanía de la Unión; derechos que, en muchos casos, no son reconocidos sólo a los nacionales de los Estados miembros, sino a todas las personas.
5. La distinción entre derechos, libertades y principios. El Preámbulo de la Carta señala que el texto de la misma no sólo reconoce una serie de derechos, sino también un elenco de libertades y principios; categorías jurídicas que parecen reconducirse sólo a dos tras la lectura de las Disposiciones generales de la Carta, que establecen un régimen de garantías diferente para derechos y libertades, por un lado, y para principios, por otro.
En este sentido, el artículo 51 de la Carta señala que las instituciones, órganos y organismos de la UE, así como los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la UE, deberán respetar los derechos y observar y promover la aplicación de los principios reconocidos en la Carta, con arreglo a sus respectivas competencias. Esta previsión, que no aclara demasiado el alcance de unos y otros, fue complementada, en la redacción inicial de la Carta, por el artículo 52.1 de la misma, que señala que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Carta debe ser establecida por ley y respetar el contenido esencial de derechos y libertades. En la misma línea, el artículo 52.1 de la Carta señala que sólo podrán introducirse limitaciones al ejercicio de los derechos reconocidos en la Carta que sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la UE o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás y siempre que tales limitaciones respeten el principio de PROPORCIONALIDAD. Las características de esta primera categoría parecen así más claras: los derechos y las libertades reconocidos en la Carta se caracterizan por su eficacia directa, en la medida en que vinculan a las instituciones, órganos y organismos de la UE, así como a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la UE; y son auténticos derechos subjetivos, que podrán ser exigidos por los particulares sobre la base de lo previsto en la Carta y sin necesidad de desarrollo posterior por parte de las autoridades europeas o nacionales; que, además, sólo podrán limitar su ejercicio por ley, siempre que persigan un objetivo legítimo y con pleno respeto al principio de proporcionalidad.
Sin embargo, muchos más problemas plantea la delimitación del alcance de los principios reconocidos por la Carta. El artículo 51.1 de la Carta indica que los principios han de ser observados tanto por las instituciones, órganos y organismos de la UE, como por los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la UE, y que tanto la UE como los Estados miembros habrán de promover su aplicación con arreglo a sus respectivas competencias. No obstante, el alcance de estos principios resulta mucho más evidente si atendemos a una de las reformas introducidas en el texto original de la Carta durante el proceso de elaboración del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa. Durante el proceso de elaboración de ese Tratado, el Grupo encargado de analizar la cuestión de la integración de la Carta en los Tratados constitutivos (Grupo II o Grupo Carta) propuso introducir un precepto que concretara el alcance de los principios reconocidos en la Carta (CONV 354/02, presentado el 22 de octubre de 2002, en Bruselas); cuestión que había quedado abierta durante el proceso de elaboración de la Carta como consecuencia del debate surgido en la Convención que la elaboró en torno a la conveniencia de reconocer una serie de derechos sociales y económicos que, a ojos de algunos de los miembros de la Convención, presuponían una notable inversión de fondos públicos y planteaban problemas en cuanto a su justiciabilidad (De Schutter y Nihoul, 2004).
Esa discusión, zanjada por la Convención que elaboró la Carta mediante el establecimiento de la distinción entre derechos y principios ya indicada, volvió a renacer durante el debate sobre la integración de la Carta en los Tratados constitutivos, plasmándose en el actual artículo 52.5 de la Carta. Ese precepto concreta el alcance de los principios reconocidos en la Carta al indicar que éstos podrán aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la UE y por actos de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la UE, y “que sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretación y control de la legalidad de dichos actos”. El precepto indicado, claramente dirigido a limitar la justiciabilidad de los principios reconocidos en la Carta, parece reducir la posibilidad de invocarlos ante un órgano jurisdiccional a aquellos casos en que hayan sido previamente aplicados mediante un acto legislativo o ejecutivo adoptado bien por las instituciones u órganos de la Unión, bien por los Estados miembros. Esta interpretación limitaría la justiciabilidad de los principios a aquellos casos en que el legislador o el ejecutivo europeo o nacional hayan actuado y sólo en la medida y con los límites por ellos previstos, dejando así a los particulares desprovistos de cualquier medio de actuación tanto en el caso de un rechazo de las instituciones europeas o nacionales a intervenir en la materia, como en el caso de que un acto de la UE o los Estados miembros vulnere abiertamente alguno de estos principios. Sin embargo, algunos autores plantean que los principios reconocidos por la Carta podrían ser utilizados por los tribunales más allá de lo indicado, en la medida en que podrían configurarse como obstáculos que impedirían a los Estados miembros y a la UE adoptar actos contrarios a los mismos (De Schutter y Nihoul, 2004). En ese sentido, los principios podrían configurarse como parámetro de validez de los actos de las instituciones europeas o nacionales.
6. Garantías jurisdiccionales. La garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta es doble, en la medida en que tanto los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, como el TJUE, deben garantizar el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta.
El sistema jurisdiccional de la UE es un sistema descentralizado, en el que los jueces nacionales de cada uno de los Estados miembros son jueces ordinarios de Derecho de la UE y, por tanto, están obligados a proteger y garantizar los derechos reconocidos por el Derecho de la UE (art. 19 TUE y jurisprudencia del TJUE: STJCE 15 de julio de 1964, asunto Costa c. ENEL, as. 26/62), inclusive los derechos reconocidos en la Carta de derechos fundamentales de la UE. De este modo, los particulares podrán exigir el respeto de los derechos fundamentales que les reconoce la Carta ante las jurisdicciones nacionales, utilizando para ello las vías procesales que prevea el ordenamiento interno del país correspondiente (principio de autonomía institucional y procedimental) que, a estos efectos, habrá de permitir la invocación de los derechos reconocidos por la Carta.
Más allá de la garantía nacional, el TJUE también actúa como garante de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta a través de distintas vías procesales. Sin embargo, hay que señalar que los Tratados constitutivos no prevén la existencia de una vía procesal específica que legitime a los particulares para hacer valer los derechos fundamentales reconocidos en la Carta ante el TJUE, esto es, no existe ninguna vía procesal semejante al recurso de AMPARO en el ámbito de la UE. Por el contrario, los derechos fundamentales reconocidos en la Carta son protegidos jurisdiccionalmente por el TJUE utilizando las vías procesales ordinarias previstas por los Tratados. En este sentido, es de destacar que, en la mayoría de los casos, el TJUE se pronuncia sobre eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales reconocidos en el ámbito de la UE, bien a través de cuestiones prejudiciales, bien a través de recursos de anulación.
Las cuestiones prejudiciales permiten a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que, en el marco de un litigio pendiente, tengan dudas sobre la interpretación o la validez de una norma de la UE cuya resolución sea necesaria para poder emitir el fallo correspondiente, plantear esas dudas ante el TJUE (art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la UE). En ocasiones, esas dudas se refieren a la eventual adecuación de la norma de la UE a los derechos fundamentales protegidos por el ordenamiento de la UE (Un ejemplo de ello lo encontramos en la STJCE de 3 de mayo de 2007, asunto Advocaten voor de Wereld VZW, as. C- 303/05).
Por su parte, el recurso de anulación permite a ciertas instituciones de la UE, a los Estadosmiembros y a los particulares que cumplan ciertos requisitos de LEGITIMACION, plantear la eventual nulidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las instituciones de la UE directamente ante el TJUE (arts. 263- 264 del Tratado de Funcionamiento de la UE). Entre los posibles motivos de nulidad de un acto de las instituciones de la UE que pueden ser alegados ante el TJUE se encuentra la contravención de los Tratados constitutivos, de los que la Carta forma parte desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, de modo que el recurso de anulación permite al TJUE pronunciarse sobre la posible vulneración de los derechos reconocidos en la Carta por algún acto de las instituciones de la UE (Un ejemplo de ello lo encontramos en la STJCE de 27 de junio de 2006, asunto Parlamento Europeo c. Consejo de la Unión Europea, as. C- 540/03).
IV. RELACIONES INTERSISTÉMICAS: LA CARTA FRENTE A LOS SISTEMAS NACIONALES Y AL SISTEMA EUROPEO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS.
1. Relaciones con los sistemas nacionales de protección de los derechos fundamentales. Las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros han sido una de las fuentes de inspiración tradicionalmente utilizadas por el TJUE en su proceso de construcción jurisprudencial del sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE. La adopción de la Carta, lejos de poner fin a esa tendencia, parece haber reforzado la interrelación entre el sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE y los sistemas nacionales, con el claro objetivo de evitar toda posible falta de adecuación entre ambos niveles de protección de los derechos fundamentales.
En este sentido, llama la atención que muchos de los preceptos de la Carta remitan a las leyes, legislaciones y prácticas nacionales para regular el ejercicio de algunos de los derechos en ella reconocidos (derecho a contraer matrimonio y fundar una familia -art. 9 Carta-; el derecho a la objeción de conciencia -art. 10.2 Carta-; la libertad de creación de centros docentes -art. 14.3 Carta-; la libertad de empresa -art. 16 Carta-; derecho a la información y consulta de los trabajadores en las empresas -art. 27 Carta-; derecho de negociación y de acción colectiva -art. 28 Carta-; protección en caso de despido injustificado -art. 30 Carta-; derecho a la seguridad social y a la ayuda social -art. 34 Carta-; derecho a la prevención sanitaria y a la asistencia sanitaria -art. 35 Carta-; y derecho de acceder a los servicios de interés económico general -art. 36 Carta). En la misma línea, los artículos 52.4 y 52.6 de la Carta configuran las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como parámetro interpretativo de los derechos reconocidos en la Carta, siempre que el derecho tenga su origen en esas tradiciones constitucionales, y señalan que las legislaciones y prácticas nacionales han de ser tenidas en cuenta según lo especificado por la Carta, esto es, como instrumento para regular el ejercicio de algunos de los derechos reconocidos en la Carta.
Sin embargo, el controvertido artículo 53 de la Carta parece ser el precepto destinado a resolver cualquier posible controversia entre los sistemas nacionales y el sistema de la UE, en la medida en que prevé que las disposiciones de la Carta no podrán interpretarse como limitativas o lesivas de los derechos reconocidos en varios instrumentos, entre ellos, las Constituciones nacionales de los Estados miembros (Alonso García, 2002; Liisberg, 2001).
2. Relaciones con el sistema europeo de protección de los derechos humanos. Como hemos indicado, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (instrumento central para la protección de los derechos humanos en el seno del CONSEJO DE EUROPA) ha sido una de las fuentes de inspiración tradicionalmente utilizadas por el TJUE en su proceso de construcción del sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE. La Carta de derechos fundamentales de la UE, por su parte, no ha olvidado esa deuda y no sólo recoge los derechos reconocidos por el Convenio en su articulado, sino que, además, configura al Convenio Europeo de Derechos Humanos como un criterio hermenéutico de los derechos reconocidos en la Carta y como un estándar mínimo de protección por debajo del cual no podrá ubicarse, en ningún caso, la protección garantizada por la UE. En este sentido, resulta especialmente clarificador el artículo 52.3 de la Carta, que prevé que el sentido y alcance de aquellos derechos de la Carta que se correspondan con derechos reconocidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos serán iguales a los conferidos por el Convenio, salvo que el Derecho de la UE garantice un estándar de protección más extenso al derecho correspondiente.
Sin embargo, las relaciones entre el Convenio y el sistema de protección de los derechos fundamentales de la UE no sólo aparecen definidas por esos elementos, sino también por lo previsto en el artículo 6.2 TUE, que prevé la adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos. La adhesión indicada requiere la celebración de un acuerdo internacional, cuyo procedimiento de aprobación en la UE es especialmente complejo. La decisión de aprobar la adhesión de la UE al Convenio deberá ser adoptado por el CUE, por unanimidad, y previa aprobación del Parlamento Europeo. Además, el acuerdo correspondiente no podrá entrar en vigor sino hasta que haya sido aprobada por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales (art. 218.8 de Tratado de Funcionamiento de la UE).
Unidas a estas dificultades procedimentales, hay que reseñar que los Tratados constitutivos y, en concreto, el Protocolo nº 8, anexo al TUE y al TFUE y referido a la adhesión de la UE al Convenio imponen una serie de exigencias materiales a la adhesión de la UE al Convenio. Por un lado, se deja claro que la adhesión de la UE a ese tratado internacional no podrá, en ningún caso, afectar a las competencias de la UE (se entiende, en un sentido ampliatorio) y que tampoco podrá modificar la situación de los Estados miembros en relación con los Protocolos adicionales al Convenio y las reservas que hayan formulado. Esta segunda previsión resulta particularmente compleja, en la medida en que el Convenio ha sido adicionado, hasta la fecha, con 15 Protocolos, y no todos los Estados miembros han ratificado los mismos textos, de modo que parece sobreentenderse que la UE sólo podrá adherirse a aquellos Protocolos que hayan ratificado ya todos sus Estados miembros.
Por otro lado, el Protocolo nº 8 prevé que el texto que materialice la adhesión deberá estipular las modalidades de la posible participación de la UE en las instancias de control del Convenio (básicamente, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Comité de Ministros), y los mecanismos necesarios para asegurar que los recursos interpuestos por terceros Estados y los recursos individuales se presenten correctamente contra los Estados miembros, contra la Unión, o contra ambos, según el caso. Se pretende así preservar la distribución de competencias (y de responsabilidades) entre Estados miembros y UE que recogen los propios Tratados constitutivos.
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