Voces en Derechos Humanos

• Término: AMPARO

  
  
  
  

  Autor: José Julio Fernández Rodríguez

  
  Fecha de publicación: 20/02/2011 - Última actualización: 25/11/2012 22:57:41
  
  
  

  I.          CONCEPTO Y NATURALEZA. El amparo, en el Derecho Público iberoamericano, es una acción procesal especial de defensa de derechos fundamentales. Como acción se deriva de un derecho subjetivo que faculta a su titular para acudir a un juez o tribunal recabando del mismo su tutela.

  Su amplia extensión en el panorama comparado dificulta extraer las cuestiones comunes que permiten perfilar su naturaleza jurídica. Este es un problema también presente en el resto de epígrafes de la presente voz. Generalizando, y dejando de lado particularidades de cada ordenamiento, podemos afirmar que el amparo es una acción especial. La especialidad significa una preferencia, flexibilidad y sumariedad en su tratamiento. Asimismo, el amparo es una acción extraordinaria en el sentido de que resulta procedente cuando las acciones ordinarias ya han finalizado.

  Como se trata de un mecanismo previsto en la Carta Magna cuya finalidad específica es la defensa de los DERECHOS FUNDAMENTALES, que son un contenido básico del concepto material de CONSTITUCION, se suele afirmar que el amparo es un proceso constitucional. Sin embargo, desde otro punto de vista (el de las competencias de la JUSTICIA CONSTITUCIONAL), esta calificación sería discutible puesto que de ordinario la jurisdicción constitucional sólo entra en el mismo en segunda instancia (salvo en ciertos casos, como el español o el alemán) dado que en primer término se sustancia ante la justicia ordinaria.

  De igual forma, otro rasgo genérico es el carácter subsidiario del amparo, es decir, que aparece de manera supletoria si otras vías de garantía no resultan eficaces.

  Terminológicamente, respecto al amparo se habla tanto de acción como de proceso, juicio o recurso, aunque con ello no se persigue mostrar diferencias de significado. En todos esos casos habría que entender, en sentido procesal, que estamos ante la facultad de solicitar la intervención judicial, por lo que estimamos que es la expresión “acción” la que mejor se acomoda a tal naturaleza. De este modo, se diferenciaría entre acción, jurisdicción y proceso (en el sentido de conjunto de actos que se realizan ante un tribunal para resolver la causa que se sustancia), ganándose capacidad analítica. Tampoco parece la mejor opción hablar de recurso pues el amparo no suele ser la revisión o impugnación de un proceso ya finalizado por parte de quien se considere perjudicado, salvo en algunos supuestos en los que efectivamente actúa contra una sentencia anterior (como el denominado amparo directo mexicano). En algunos lugares en vez de amparo se habla, con el mismo sentido, de acción de protección o acción de tutela.

  En fin, la trascendencia de este proceso es indudable habida cuenta la dimensión del Estado Democrático de Derecho, que encuentra su base de sustentación en la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, ligados a la propia idea de DIGNIDAD humana. Esta acción sirve en el continente americano para satisfacer la exigencia del art. 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, artículo que afirma que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. De modo más amplio, también se conecta con el art. 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en virtud del cual “toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”.

   

  II.       ORIGEN Y EVOLUCIÓN. Los antecedentes remotos del amparo podrían localizarse en el Medievo, en los procesos forales del antiguo reino ibérico de Aragón. Allí existían mecanismos que protegían a las personas y a sus bienes frente a actos excesivos o arbitrarios del Rey. También en el Derecho castellano medieval se usa el término amparar en el sentido de proteger. De esta forma, se traslada a la América española el concepto jurídico amparar como equivalente a proteger.

  El concreto origen del amparo se sitúa en la Constitución de 1841 del Estado mexicano de Yucatán (arts. 8, 9 y 62). Poco después, en dicho país, el amparo se regula a nivel federal, en las constituciones de 1847, 1857 y 1917. A partir de la experiencia mexicana, la acción de amparo se extiende al resto de Hispanoamérica, manteniendo incluso la misma denominación. La excepción terminológica la representan Brasil (mandado de segurança), Chile y Ecuador (recurso y acción de protección) y Colombia (acción de tutela).

  Siguiendo a Ferrer Mac-Gregor, desde un punto de vista temporal, se pueden diferenciar tres fases en la difusión de esta categoría. La primera se refiere a Centroamérica y afecta a El Salvador (1886), Honduras y Nicaragua (1894), Guatemala (1921), Panamá (1941) y Costa Rica (1949). También el amparo se prevé en la Constitución de los Estados Unidos de Centroamérica de 1898 (El Salvador, Honduras, Nicaragua) y en la de la República centroamericana de 1921 (El Salvador, Guatemala y Honduras). La segunda etapa abarca la creación jurisprudencial del amparo en Argentina (1957-58), que incide en Venezuela (1961), Bolivia, Ecuador y Paraguay (1967). Y la tercera etapa comprende los casos de Perú (1979), Chile (1980), Uruguay (1988), Colombia (1991) y la República Dominicana (1999).

  Por lo tanto, el amparo se extiende por toda Iberoamérica, por lo general a través de expresas previsiones constitucionales que más tarde se desarrollan a nivel legislativo, y en algún caso por creación jurisprudencial, sin que exista normativa previa. Esto es lo que sucedió, como hemos dicho, en Argentina, donde su Corte Suprema, a través de los casos Siri (1957) y Kot (1958), introduce la figura esgrimiendo la idea de garantía implícita, que después también se usa en otros lugares. En el caso Siri la Corte admite la acción para proteger la libertad de imprenta y el derecho al trabajo, violados por el cierre de un periódico. Así se protege a las personas contra actos administrativos. A su vez, en el caso Kot extiende la protección a los actos privados. En la actualidad el amparo ya está previsto en el art. 43 de la Constitución argentina.

  A día de hoy todas las constituciones hispanoamericanas contemplan esta categoría, salvo en Portugal (en donde no existe), la República Dominicana (su Suprema Corte de Justicia reconoció el amparo a través de una sentencia de 1999, que aplica directamente el art. 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos) y Uruguay (en donde el amparo sólo se prevé a nivel legal, a través de la Ley núm. 16011, y ello a diferencia del habeas corpus, que se halla previsto en el art. 17 de la Constitución).

  Fuera de América, lo normal es que la acción equivalente sea competencia exclusiva de la jurisdicción constitucional.

   

  III.    COMPETENCIA JUDICIAL. La defensa ordinaria de los derechos fundamentales debe estar en manos de los jueces ordinarios. Por eso, la acción de amparo, en primera instancia, en el continente americano se suele residenciar en ellos aunque tenga carácter especial, extraordinario y subsidiario. De esta forma, la justicia constitucional sólo entra de manera indirecta, en ulterior instancia. Su intervención sería, en cierto sentido, excepcional, en los supuestos en los que los jueces ordinarios no satisfacen a las partes de la primera instancia. En Europa, en cambio, lo normal es la competencia exclusiva del tribunal constitucional en la acción equivalente, como ocurre en los casos de España y Alemania, en los que dicho tribunal constituye la única instancia existente para la misma.

  Como ejemplo de competencia de los jueces ordinarios podemos citar el art. 88 de la Constitución de Ecuador, el art. 134 de la Constitución de Paraguay, el art. 27 de la Constitución de Venezuela, o el art. 86 de la Constitución de Colombia. Por lo general, este amparo que conocen los tribunales ordinarios puede ser revisada por el tribunal constitucional: arts. 241.9 de la Constitución de Colombia, art. 436.6 de la Constitución de Ecuador, art. 272 c) Constitución de Guatemala, art. 202 Constitución de Perú, art. 336.10 de la Constitución de Venezuela.

  También en el caso mexicano (art. 107 de la Constitución), las cosas aparentemente son similares: el amparo protector de la libertad e integridad se sustancia ante la justicia ordinaria, entrando en la Suprema Corte sólo en segunda instancia. Sin embargo, este país es peculiar habida cuenta las multifuncionalidades del amparo, lo que provoca que en alguna de esas modalidades no sea realmente un mecanismo protector de derechos.

   

  IV.    EL OBJETO DE PROTECCIÓN. La finalidad del amparo determina que, a nivel teórico, el objeto de protección sean los derechos fundamentales. Si nos fijamos en los diversos ordenamientos jurídicos percibimos ciertas matizaciones en ello, fundamentalmente porque el amparo coexiste con alguna otra acción que protege determinados derechos, como el habeas corpus o el habeas data. De esta forma, cuando existe habeas corpus, el amparo protege todos los derechos excepto la libertad física (por ejemplo, Argentina, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador o Uruguay). Si además existe acción de habeas data también quedará fuera de la órbita del amparo el derecho a la protección de datos o autodeterminación informativa (Ecuador, Paraguay, Perú).

  Un caso especial, como ya hemos dicho, es el de México, ya que por medio de su amparo no sólo se tutelan los derechos fundamentales sino también el ordenamiento constitucional y legal, aunque bien es cierto que la amplitud del amparo mexicano hace que alguna de sus modalidades ya haya perdido la naturaleza originaria del mismo. De esta forma, en México con el amparo se persiguen cosas bien diferentes: tutela la libertad personal; combate leyes inconstitucionales; sirve para impugnar sentencias judiciales; permite reclamar contra actos y resoluciones administrativas; y protege derechos sociales sujetos al régimen de la reforma agraria. Esto da lugar a que estemos ante una institución compleja, con una aparente unidad que esconde variados mecanismos procesales con funciones tutelares específicas, no todas referidas a derechos (respectivamente, funciones de habeas corpus, control de constitucionalidad, casación, contencioso-administrativo, proceso social agrario). Como se ve, en algunos supuestos este amparo no es un medio específico de defensa de derechos. Desde su propio origen, el amparo mexicano fue un medio jurídico de salvaguarda de la constitucionalidad, admitiéndose a nivel federal el amparo contra leyes cuando tales leyes fueran autoaplicativas. Burgoa afirma que el control de la Constitución y la protección del gobernado frente al poder público son los dos objetivos lógica y jurídicamente inseparables que integran en México la teleología esencial del juicio de amparo.

  Asimismo, hay que tener en cuenta que existen supuestos en los que la referencia son más bien los derechos constitucionales, es decir, los derechos previstos en la Norma Básica, sin ninguna especificación acerca de si se consideran fundamentales por su especial conexión con la dignidad humana (como en Argentina, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Perú o Venezuela).

   

  V.       ACTOS RECURRIBLES. A través del amparo se suelen proteger derechos ante violaciones de los poderes públicos, tanto por acción como por omisión. Estas violaciones pueden ser de tipo administrativo o judicial, incluso pueden ser decisiones parlamentarias que carecen de valor de ley.

  En ocasiones, se precisa más cuáles son las actuaciones públicas que pueden originar la lesión que se protege. En este sentido, por ejemplo, se alude a amparos electorales contra la proclamación de candidatos y contra la proclamación de candidatos electos (España, respectivamente, arts. 49 y 114 de la Ley Orgánica 5/1985, que regula el régimen electoral).

  En algunos supuestos también es posible esgrimir esta acción contra leyes. Así, la Verfassungsbeschwerdealemana procede, una vez agotadas las vías de recurso ordinarias, contra todo acto legislativo, administrativo o judicial que suponga un atentado personal, actual e inmediato a los derechos de un individuo. En otros, en cambio, se excluyen expresamente las leyes (como en Perú).

  En cambio, las violaciones producidas por particulares tienen en ocasiones difícil acomodo a través de este medio procesal, lo que en parte tiene que ver con los problemas de eficacia horizontal de los derechos fundamentales, es decir, con su EFICACIA ENTRE PARTICULARES. A veces, como en España, se usan métodos indirectos para lograr la procedencia del amparo ante actos de particulares: el ciudadano lesionado en su derecho por un particular acude a los tribunales a través de una acción ordinaria, si estos no le protegen en su derecho incurren ellos mismos en una lesión que ya puede ser impugnada en amparo (en España, como ya se ha dicho, el amparo es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional). No obstante, en otros ordenamientos está claro que el amparo procede contra actos de particulares (Argentina, Perú), aunque se suele hacer alguna matización adicional (Ecuador: si la violación del particular provoca daño grave o el afectado está en situación de subordinación, indefensión o discriminación).

   

  VI.    LEGITIMACIÓN. En principio, están legitimadas para interponer esta acción las personas naturales que invoquen un derecho o interés legítimo. A la hora de analizar tal legitimación, habría que actuar de forma un tanto flexible y amplia como exigencia del principio favor libertatis.

  A veces, la legitimación se extiende a las personas jurídicas y a otros órganos que defienden el interés general, como el DEFENSOR DEL PUEBLO o el ministerio fiscal o ministerio público. Sería el caso de Argentina, España, Colombia o Venezuela.

  En otras ocasiones aún se amplía más el elenco de legitimados. Así, en Ecuador, al margen de las personas, se habla de “comunidad, pueblo o nacionalidad” (art. 86.1 de la Constitución).

   

  VII.  PROCEDIMIENTO. La interposición de la demanda de amparo está sujeta a un plazo de caducidad, por lo general breve, cuyo dies a quo se conecta con la lesión del derecho. De esta forma, tenemos plazos, por ejemplo, de veinte días (España), o sesenta (Perú).

  En la primera fase del procedimiento se sustancia la admisibilidad del amparo, que en algunos supuestos presenta singular relevancia porque se usa para evitar la saturación del órgano (como en España y Alemania, lo que se explica por ser una competencia exclusiva del Tribunal Constitucional).

  El principio que suele presidir la tramitación del amparo es el de flexibilidad procesal. Su aparición se justifica en la importancia del objeto que se protege, los DERECHOS FUNDAMENTALES, que requiere la primacía de las cuestiones de fondo sobre los aspectos de forma, aunque exista un mínimo que siempre debe cumplirse por razones de seguridad jurídica.

  En la sustanciación pueden surgir cuestiones colaterales, que se convierten en incidentes procesales que se tramitan por pieza separada. Ello puede ocurrir en el tema de la acumulación, la suspensión o la prueba.

   

  VIII.  SENTENCIA. La terminación ordinaria de un amparo dará lugar a una sentencia estimatoria o desestimatoria, en función de si se acepta la vulneración alegada por el demandante o no. La sentencia estimatoria declarará la nulidad del acto que violó el derecho y tratará de restablecer la integridad del mismo para los que ejercitaron el amparo. O sea, que no sólo se constata que ha habido una vulneración de un derecho sino que se trata de actuar sobre las consecuencias que ella ha provocado.

  Los efectos de esta sentencia son inter partes, es decir, afectan a los que hayan sido partes en el proceso, y no a terceros.

  Asimismo, pueden existir terminaciones anormales del proceso, como el desistimiento o la pérdida de objeto.

   

  IX.    EL PAPEL DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL. Una de las competencias típicas de los órganos de JUSTICIA CONSTITUCIONAL viene representada por el proceso extraordinario y específico de garantía de derechos. Este tipo de proceso suele tener una naturaleza concreta y subjetiva: es concreto porque el tribunal constitucional, en su análisis, debe tener en cuenta las circunstancias particulares del caso donde se produce la presunta agresión al derecho; y es subjetivo porque se protege el interés particular del particular legitimado activamente. Tal proceso, en unos casos, es una de las formas en que se manifiesta el amparo, y en otros es simplemente una segunda instancia del mismo.

  Como ya hemos dicho, la defensa de los derechos fundamentales sólo se suele residenciar en los tribunales constitucionales de manera indirecta y extraordinaria, por lo que son los jueces ordinarios los que asumen inicialmente tan importante función. Ello también es predicable del amparo, de forma tal que las cortes constitucionales entran en el mismo en segunda instancia. Téngase en cuenta, de todos modos, que estamos hablando de sistemas concentrados de justicia constitucional, no difusos, en los que todos los órganos de control de constitucionalidad, que son los jueces ordinarios, realizan directamente la defensa.

  Como ya hemos dicho, los tribunales constitucionales de América suelen entrar en segunda instancia (como en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú o Venezuela).

  Un caso específico, pero en la línea de lo que acabamos de decir, es la acción extraordinaria de protección ecuatoriana que conoce directamente la Corte Constitucional (arts. 437 y 94 de la Constitución): se trata de una acción que se interpone contra sentencias, autos y resoluciones con fuerza de sentencia firmes que han violado algún derecho constitucional.

  El equivalente brasileño al amparo, el mandado de segurança, también es revisado por el órgano equivalente al tribunal constitucional, el Supremo Tribunal Federal (art. 102.II Constitución de Brasil). En cambio, este órgano conocerá en primera instancia de dicho mandado cuando éste se dirija contra actos del Presidente de la República, de las Mesas de la Cámara de los Diputados y del Senado Federal, del Tribunal de Cuentas de la Unión, del Procurador General de la República y del propio Supremo Tribunal Federal (art. 102.I.d Constitución de Brasil). Algo similar acontece en Guatemala para algunos supuestos porque su Corte de Constitucionalidad es competente “en única instancia en calidad de Tribunal Extraordinario de Amparo en las acciones de amparo interpuestas en contra del Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia, el Presidente y el Vicepresidente de la República” (art. 272.b de la Constitución).

  En otros casos, más similares a los europeos desde este punto de vista, el amparo sí es competencia exclusiva del órgano de jurisdicción constitucional. En este sentido tenemos los ejemplos de Costa Rica, en donde la Sala Constitucional de la Corte Suprema conoce dicha acción en virtud del art. 48 de la Constitución, y de El Salvador, cuya Sala Constitucional de la Corte Suprema tiene dicha competencia con base en los arts. 174 y 182.1 de la Constitución. También la resolución definitiva del amparo nicaragüense es competencia de la Corte Suprema (que es órgano de jurisdicción constitucional al monopolizar el recurso por inconstitucionalidad de la ley) en virtud del art. 25 de la Ley de Amparo (a la que remite el art. 190 de la Constitución).

  En Europa Occidental, al margen de Andorra, Austria, Bélgica, Liechtenstein y Suiza (casos que presentan diversas peculiaridades), los dos supuestos más conocidos en los que existe este proceso son los de la Verfassungsbeschwerde germana y del amparo español. En ambos casos estamos ante una competencia que monopoliza el tribunal constitucional, por lo que éste será la única instancia. En ellos, como ya hemos dicho, cobra singular importancia el trámite de admisión, de especial exigencia con el fin de evitar la saturación del tribunal. De este modo, los asuntos inadmitidos son la inmensa mayoría, aunque, a pesar de ello, la saturación se ha producido igual. En España, en 2007, se introdujo una reforma con el objetivo declarado de restringir aún más la posible admisión de recursos de amparo y evitar el incremento que se venía observando de demandas de este tipo. Se estableció, como requisito de admisión, la necesidad de fundamentar una “especial trascendencia constitucional” del recurso, la cual se define atendiendo “a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. Ahora se considera invertido el juicio de admisibilidad del recurso de amparo: se pasa de comprobar la inexistencia de causa de inadmisibilidad a la verificación de un requisito positivo, el de la existencia de una relevancia constitucional. Con la nueva doctrina resulta posible que haya claros indicios de vulneración de derechos fundamentales y, sin embargo, pueda inadmitirse un recurso porque no posea “especial trascendencia constitucional”.

  También en diversos ordenamientos de Europa del Este los tribunales constitucionales ostentan una competencia de este tipo: Albania (sólo para garantizar el derecho al proceso debido), Croacia, República Checa, Eslovaquia (frente a decisiones ejecutorias de la Administración estatal y local, salvo si la protección del derecho vulnerado es competencia de otro tribunal), Eslovenia, Hungría, Macedonia (donde se presta especial atención a las libertades de expresión, conciencia, ideológica y asociación, además de las discriminaciones), Montenegro, Polonia, Rusia (a través de un recurso concreto que analice la ley aplicable o aplicada) y Serbia.

  Las actuaciones de la justicia constitucional en este ámbito poseen una eficacia que va más allá del caso resuelto en sí al fijar criterios y principios que deben orientar la interpretación de los derechos fundamentales por todos los operadores jurídicos. Aunque se resuelva el caso concreto planteado, la fundamentación del mismo puede ir más allá y permitir a los poderes públicos orientar su actuación en la aplicación de los derechos fundamentales. Se podría hablar, incluso, de una guía de actuación en el terreno de los derechos fundamentales, especialmente dirigida a los jueces ordinarios.

   

  X.       EL AMPARO TRANSNACIONAL. La doctrina ha defendido la expansión del amparo al ámbito internacional, poniendo como ejemplo la creación de sistemas regionales de protección de derechos humanos, como el europeo o el americano, que han dado lugar a tribunales especializados (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en Estrasburgo, o Corte Interamericana de Derechos Humanos, en San José de Costa Rica) y a mecanismos procesales específicos. Sin embargo, creemos que estas modalidades de protección de derechos responden a otra naturaleza diferente del amparo, determinada por su lógica supranacional y peculiaridades jurisdiccionales del órgano que dicta la sentencia, y sólo en un sentido laxo se pueden entender extensiones del amparo propiamente dicho.

   

  BIBLIOGRAFÍA.Germán Bidart Campos, Derecho de amparo, Ediar, Buenos Aires, 1961; Joaquín Brage Camazano, La jurisdicción constitucional de la libertad (teoría general, Argentina, México, Corte Interamericana de Derechos Humanos), Porrúa, México D. F., 2005; Allan Brewer Carías, El amparo a los derechos y garantías constitucionales (una aproximación comparada), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1993; Ignacio Burgoa Orihuela, El juicio de amparo, Porrúa, 41ª ed., México D. F., 2005; Mauro Cappelletti, La giurisdizione costituzionale delle libertà, Giuffrè, Milán, 1955; Gerardo Eto Cruz, Régimen legal del hábeas corpus y amparo, Gaceta Jurídica, Lima, 1999; José Julio Fernández Rodríguez, La justicia constitucional europea ante el siglo XXI, Tecnos, 2ª ed., Madrid, 2007; Eduardo Ferrer Mac-Gregor, La acción constitucional de amparo en México y España, Porrúa, 3ª ed., México D. F., 2002; Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coord.), Derecho Procesal Constitucional, cuatro tomos, Porrúa, 4ª ed., México D. F., 2003; Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (coords.), La ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del Derecho, doce tomos, UNAM, México D. F., 2008; Héctor Fix-Zamudio, Ensayos sobre el derecho de amparo, Porrúa-UNAM, 2ª ed., México D. F., 1999; Hely Lopes Meirelles, Mandado de segurança, Malheiros, 27ª ed, São Paulo, 2004; Pablo Pérez Tremps, El recurso de amparo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004; Néstor Pedro Sagüés, Derecho Procesal Constitucional, tomo 3, Acción de amparo, Astrea, Buenos Aires, 1988.