Voces en Derechos Humanos
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Término: EDUCACION
Autor: Alejandra Celi Maldonado
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 23/09/2012 12:14:15I. FUENTES.
1. Derecho internacional.
1.1. Ámbito universal. En el marco de las NACIONES UNIDAS, la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho a la educación en el art. 26.1., que estipula: “Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental (…)”. El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) desarrolla este derecho (arts. 13 y 14). El artículo 13 del PIDESC, que es la regulación más extensa del Pacto, establece la universalidad del derecho a la educación y los principios que se deben inducir en ésta. En los siguientes numerales, el mismo artículo determina las condiciones necesarias para el pleno ejercicio del derecho, entre ellas resalta que la enseñanza primaria debe ser obligatoria y gratuita; incluye, además, regulaciones de otros niveles de enseñanza para que sean accesibles a todos. Asimismo, el artículo 14 del PIDESC insiste en que los Estados tienen el deber de contar con un plan para conseguir una enseñanza primaria obligatoria y gratuita.
Al ser un derecho contenido en el PIDESC, la interpretación del derecho a la educación le corresponde al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (CDESC). Para facilitar la aplicación del PIDESC, el CDESC interpreta el derecho a la educación en la Observación General nº. 11 (OG 11) y en la Observación General nº. 13 (OG 13). La OG 11 comenta el artículo 14 y analiza los planes de acción necesarios para la enseñanza primaria. En la OG 13 se interpreta el contenido del derecho a la educación, se desarrollan las obligaciones de los Estados y se señalan las violaciones más características del artículo 13. Además, la OG 13 contempla obligaciones de agentes distintos a los Estados.
La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) es el organismo internacional encargado de la protección y promoción de la cultura (derecho a la CULTURA) y la educación. Otros instrumentos internacionales, que regulan el derecho a la educación, son: la Constitución de la UNESCO (1946); la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966); la Carta Internacional de la Educación Física y el Deporte (1978); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1981); la Convención sobre la Enseñanza Técnica y Profesional (1989); la Convención sobre los Derechos del Niño (1989); la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990); la Declaración de Hamburgo sobre la educación de adultos (1997); y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006).
1.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos (SIPDH). El derecho a la educación se reconoce en los siguientes instrumentos regionales: Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre (art. 12); Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, art. 13); Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26, como derecho de desarrollo progresivo); Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (art. 8); Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de las Personas con Discapacidad (art.III.1.a, 2.b), y la Carta Democrática Interamericana (art. 16). En el SIPDH, el Protocolo de San Salvador es el instrumento que establece más regulaciones en cuanto al derecho a la educación (art. 13), en lo fundamental reproduce lo establecido en el PIDESC y añade que “se deberán establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación a personas con impedimentos físicos o deficiencias mentales” (art. 13. e).
1.3. Unión Europea (UE) y Consejo de Europa. En el marco de la UNION EUROPEA, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) reconoce el derecho de toda persona a la educación, dentro del capítulo II titulado “Libertades”. La CDFUE señala que éste derecho incluye la facultad de recibir gratuitamente la enseñanza obligatoria (art. 14). A nivel del CONSEJO DE EUROPA, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no establece el derecho a la educación. Sin embargo, el Protocolo adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales establece este derecho y determina que a nadie se le puede negar el derecho a la instrucción y la LIBERTAD DE ENSEÑANZA (art. 2).
2. Derecho constitucional. En todas las Constituciones de los Estados iberoamericanos se establece el derecho a la educación, excepto en Uruguay. En esa línea, la educación es un derecho fundamental en: Argentina (art. 14); Bolivia (art. 17); Brasil (art. 6.1, vid. art. 205); Colombia (arts. 44 y 67); Costa Rica (art. 78); Cuba (art. 51.); Chile (art. 19.10); Ecuador (art. 26-29); El Salvador (arts. 35 y 53-61); España (art. 27); Guatemala (art. 71 y 74); Honduras (arts. 123, 151-177); México (art. 3.1); Nicaragua (arts. 58, 116-125); Panamá (arts. 91-108); Paraguay (arts. 73-80); Perú (arts. 13-20); Portugal (arts. 73-77); Puerto Rico (arts. 2.5 y 2.20.1); República Dominicana (art. 63) y Venezuela (arts. 102- 110).
La Constitución boliviana incluye el derecho de toda persona a recibir educación gratuita y universal en todos los niveles (art. 14). En Brasil la educación básica es obligatoria y gratuita (para quienes no puedan acceder por sus propios medios), desde los 4 años hasta los 17 (art. 208). En Colombia, la educación básica es obligatoria entre los 5 y los 15 años y gratuita en las instituciones del Estado. Sin embargo, se establece la posibilidad de cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos (art. 67). La Constitución costarricense determina que el Estado debe designar, cuando menos, el 6% del PIB a la educación. La educación en Costa Rica es obligatoria en los niveles preescolar y básico, siendo gratuita en esos niveles y en el nivel diversificado (art. 78). En Cuba la educación y el material escolar son gratuitos en todos los tipos y niveles de enseñanza (art. 51). La Constitución de Chile dispone que la educación básica y la educación media (que se puede extender hasta los 21 años) son obligatorias y que el Estado debe financiar un sistema gratuito (art. 19.10). En Ecuador, la Norma Fundamental señala que el Estado debe garantizar acceso universal, la permanencia y la obligatoriedad en el nivel inicial, básico y bachillerato o su equivalente. Además, la Constitución ecuatoriana dispone que “la educación pública será universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior inclusive” (art. 28). En El Salvador, la educación en los niveles parvulario y básico es obligatoria, gratuita e impartida por el Estado (art. 56). La Constitución de España determina que la enseñanza básica es obligatoria y gratuita (art. 27.4). En Guatemala, la educación impartida por el Estado es gratuita y es obligatoria la educación inicial, preprimaria, primaria y básica (art. 74). En Honduras, la norma constitucional determina que “La educación impartida oficialmente será gratuita y la básica será además, obligatoria y totalmente costeada por el Estado” (art. 171). La Constitución de México incluye que la educación impartida por el Estado es gratuita y que la educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria. En Nicaragua la enseñanza primaria es gratuita y obligatoria en los centros del Estado (art. 121). La Constitución de Panamá establece que la educación oficial es gratuita en los niveles preuniversitarios y que es obligatoria la educación básica (art. 95). En Paraguay, la educación escolar básica es obligatoria y gratuita en las escuelas públicas (art. 76). La Constitución de Perú determina que la educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias y que, en las instituciones del Estado, la educación es gratuita (art. 17). En Portugal el Estado debe asegurar la enseñanza básica, universal, obligatoria y gratuita (art. 74.2.a). La Constitución de Puerto Rico incluye que “(…) La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria (…)” (art. 2.5). En República Dominicana, el Estado garantiza la educación pública gratuita y obligatoria en el nivel inicial, básico y medio (art. 63.3). La Constitución venezolana establece que “(…) La educación es obligatoria en todos sus niveles, desde el maternal hasta el nivel medio diversificado. La impartida en las instituciones del Estado es gratuita hasta el pregrado universitario (…)” (art. 103).
Llama la atención que en Uruguay la Constitución no establece expresamente el derecho a la educación, pero garantiza la libertad de enseñanza (art. 68) y señala la utilidad social de la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación física (art. 71).
II. FUNDAMENTO. El derecho a la educación se reconoce en varios instrumentos internacionales y se establece como derecho fundamental (DERECHOS FUNDAMENTALES) en la mayoría de Constituciones de Iberoamérica. Este derecho encuentra su fundamento en la DIGNIDAD del la persona, en el libre desarrollo de la personalidad y en los valores de LIBERTAD e IGUALDAD.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO.
1. Concepto. El derecho a la educación es un derecho social, de prestación y subjetivo (DERECHOS SOCIALES). También tiene elementos de derecho de libertad; así, por ejemplo, la libertad de los padres (o tutores) de escoger para sus hijos escuelas distintas de las creadas por la Administración (CLASIFICACION DE LOS DERECHOS HUMANOS y LIBERTAD DE ENSEÑANZA). Debido a la trascendencia que tiene la educación para la realización de todos los derechos humanos, el CDESC señaló que también se puede clasificar como un derecho civil y político. En ese sentido, el CDESC dispuso que el derecho a la educación es “el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos” (OG 11: párr. 2).
Conforme lo dispuesto en el PIDESC la educación “debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz ” (art. 13.1).
2. Contenido. El contenido del derecho a la educación incluye el derecho de acceso al sistema educativo. En esa línea, Katarina Tomaševski, Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la educación entre 1998 y 2004, estableció un marco conceptual para determinar el contenido y el cumplimiento del derecho a la educación por los Estados. El marco conceptual establecido por Tomaševski se conoce como el sistema de las 4A (Tomaševski, 2001) y fue adoptado por el CDESC en la OG 13. El sistema de las 4A señala las características que debe cumplir el derecho a educación. Estas características o elementos esenciales del derecho son: 1) disponibilidad (en inglés availability), 2) accesibilidad, 3) aceptabilidad y 4) adaptabilidad (OG 13). Por otra parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha determinado cuatro principios esenciales del derecho a la educación, que son: no discriminación, igualdad de oportunidades y de trato, acceso universal y SOLIDARIDAD (UNESCO, 2007).
2.1. Disponibilidad. Los Estados deben garantizar suficiente cantidad de instituciones educativas, personal docente, recursos materiales y programas de enseñanza. Con ese fin, se deben destinar los recursos necesarios del presupuesto del Estado para la educación (GASTO PUBLICO). Al respecto, la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO) recomendó a los Estados establecer un sistema sostenible de financiación del sistema educativo e incrementar la inversión pública en educación hasta alcanzar, al menos, el 6% del PIB (FIO, 2008: 731). Del mismo modo, entre otros puntos, la FIO recomendó a los Estados garantizar un número de plazas suficientes en el sistema de educación público, fortalecer los recursos humanos, ampliar la planta docente, mejorar las condiciones materiales de los centros educativos públicos y aumentar la inversión en infraestructura, seguridad, recursos tecnológicos y equipamientos en toda la red educativa (FIO, 2008: 732).
2.2. Accesibilidad. Contempla tres dimensiones que el Estado tiene la obligación de garantizar: a) la no discriminación, que incluye la adopción de medidas afirmativas dirigidas a los grupos vulnerables; b) la accesibilidad material, que puede ser de acceso geográfico cercano al centro educativo o mediante el uso de nuevas tecnologías; c) la accesibilidad económica que, al menos, en la enseñanza primaria implica la gratuidad (FIO, 2008: 733). En esa línea, entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, acordados en la Declaración del Milenio, se encuentra el lograr una enseñanza primaria universal (Objetivo 2). En cuanto a la accesibilidad, en América Latina y el Caribe la tasa de matriculación en educación primaria es del 94, 4%; esta cifra es muy cercana a la de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que es del 95,6%. La tasa de matriculación en educación secundaria es del 72,5%, frente al 91,8% de los países de la OCDE. No obstante, en América Latina aún es baja la tasa de matriculación en educación terciaria, que es del 36,7%, en comparación al 71,4% de los países de la OCDE (PNUD, 2010: 216).
2.3. Aceptabilidad. En tercer lugar el Estado debe contar con una educación de calidad que sea pertinente y adecuada a cada cultura. Por una educación de calidad se entiende aquella que cuenta con las siguientes características: a) la relevancia de los aprendizajes de las personas; b) la pertinencia de las experiencias educativas; c) la equidad educativa, es decir, que el derecho sea efectivo para todos; d) que el sistema educativo público sea eficiente (UNESCO, 2007). En cuanto a la calidad de la educación, la FIO recomendó a los Estados establecer objetivos e indicadores de calidad del sistema educativo e iniciar un proceso de revisión del sistema educativo que trate las condiciones estructurales que afectan a la calidad de la educación (FIO, 2008: 734).
2.4. Adaptable. La educación debe ser flexible ante la diversidad de las necesidades culturales y sociales. El derecho debe responder a entornos diversos, característica que cobra relevancia en cuanto a los pueblos INDIGENAS y las MINORIAS.
IV. SUJETOS.
1. Titulares. De las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos se desprende que se trata de un derecho universal (UNIVERSALIDAD) que se fundamenta en la DIGNIDAD de la persona. Es decir, son titulares del derecho a la educación todos los seres humanos. Al igual que en otros derechos de prestación, en algunos ordenamientos jurídicos se ha discutido si la titularidad del derecho debe otorgarse a todos los habitantes o únicamente a los nacionales o residentes (Salguero, 2004: 803-804). El Tribunal Constitucional de España (TC) sentenció la estrecha vinculación entre la dignidad de la persona y el derecho a la educación y, por consiguiente, ha resuelto que el derecho a la educación corresponde a todos, nacionales y EXTRANJEROS (migrantes), con independencia de su situación legal en España (STC 236/2007). Al respecto, la OG 13 dispone que la no discriminación en la enseñanza se aplica a todas las personas en edad escolar que residan en un Estado Parte, incluidos los EXTRANJEROS con independencia de su situación jurídica (OG 13: párr.37).
2. Obligados. Conforme a lo señalado, el derecho a la educación es un derecho social de prestación, por consiguiente, el principal sujeto obligado es el Estado (OG 13: párr. 48). El Estado (ESTADO SOCIAL) tiene tres tipos de obligaciones frente al derecho a la educación: de respetar, de proteger y de cumplir. La obligación de respetar requiere que no se obstaculice el ejercicio del derecho, entre otros aspectos, no se deben adoptar medidas regresivas en el contenido del derecho. La obligación de proteger requiere del Estado medidas para evitar que terceros obstaculicen el ejercicio del derecho. Finalmente y en relación con la fase de prestación, la obligación de facilitar o cumplir determina que el Estado debe realizar acciones positivas (progresividad) para el pleno ejercicio del derecho por parte de los titulares (OG 13: párr.43-57 y Pérez Murcia, 2007: 152-155). Esta obligación positiva del Estado se materializa principalmente a través del servicio público de educación, que se debe establecer en cada Estado para cumplir con el derecho de toda persona a educarse (Garrido Falla, 2001: 633-636, Góngora, 2003: 37-39 y FIO, 2008: 728).
En caso de la educación de la INFANCIA, los padres y tutores también son sujetos obligados por este derecho. La Convención sobre los Derechos del Niño dispone que los padres y tutores tienen “la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño” (art. 18).
V. INTERVENCIONES Y LÍMITES. Conforme se desprende de los instrumentos internacionales y de las Constituciones iberoamericanas, en el derecho a la educación la enseñanza primaria es obligatoria, y al estar recogida en el catálogo de derechos fundamentales no es posible una intervención justificada sobre este derecho. La obligatoriedad es parte del contenido esencial del derecho a la educación e implica que no existe límite constitucional o legal aplicable a la enseñanza primaria o a la que se haya establecido como básica y constitucionalmente obligatoria en cada ordenamiento jurídico. En ese sentido, el CDESC interpreta que la obligatoriedad del derecho fija que “ni los padres, ni los tutores, ni el Estado, deben entender como optativa o sujeta a límites la decisión de si el niño o la niña deberían tener acceso a la enseñanza primaria (OG 14: párr. 6).
No ocurre lo mismo en otros niveles de educación, en los que no se establece la obligatoriedad. En esos niveles pueden presentarse determinadas intervenciones en el acceso a la educación, las mismas que para ser admisibles deben encontrar una justificación proporcional en un límite constitucional o legal. Algunas de estas intervenciones pueden ser sanciones disciplinarias o el establecimiento de cupos de acceso (Cotino, 2012).
VI. GARANTÍAS ESPECÍFICAS.
1. Información. La información se conforma como garantía del derecho a la educación en tres aspectos: a) el derecho de los alumnos, de los padres y tutores, a conocer el currículo y contenidos de la educación a la que tendrán acceso; b) derecho a tener información del calendario académico, los criterios de evaluación y sanciones disciplinarias aplicables en la institución de enseñanza y c) el derecho de los padres y tutores a estar informados sobre el estado del progreso del aprendizaje de sus hijos.
2. Participación. La participación como garantía del derecho a la educación tiene dos manifestaciones: a) en la programación general de la enseñanza, que se puede hacer efectiva a través de órganos colegiados y b) en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos, que se puede poner en práctica con la participación en el gobierno de la entidad de enseñanza desde el Consejo Escolar, las Asociaciones de Padres o los organismos de representación estudiantil.
3. Planificación y evaluación. El Estado debe establecer y aprobar los currículos que deben dictarse en todos los niveles de educación, cuando conduzcan a títulos o diplomas de validez oficial. Asimismo, se deben efectuar inspecciones para evaluar y verificar que se cumple con el programa curricular de cada titulación y que se cuenta con normas de convivencia escolar. Por otra parte, los Estados en los que no se haya establecido la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza primaria deben tener un plan de acción para aplicación progresiva de este derecho (PIDESC: art.14).
4. Control administrativo. Garantía que se aplica con la ejecución de inspecciones educativas periódicas a los centros de enseñanza, a fin de respetar, proteger y cumplir con este derecho. En las inspecciones educativas, entre otros aspectos, se vigila el cumplimiento curricular educativo de la institución, sus normas, organización, formas de evaluación y normas de convivencia. Otro aspecto a resaltar del control administrativo, es la vigilancia de la aplicación del principio de no discriminación en las normas y procedimientos de admisión a los centros educativos.
5. Procedimientos extrajudiciales de reclamación. A fin de dar celeridad a las reclamaciones que se presenten en relación con este derecho, se debe contar con vías de reclamación fuera del ámbito judicial. Entre ellas, diversos tipos de Defensores como el Defensor del Estudiante que se puede establecer en cada centro de educación, el Defensor del Menor o, de manera general, el DEFENSOR DEL PUEBLO.
6. Control judicial de la Administración. El derecho a la educación es un derecho justiciable, es decir, pueden presentarse demandas contra la Administración por incumplimiento (por acción y omisión) de alguna de las características que configuran el contenido de este derecho (disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad). Así como también, por incumplimientos en la gratuidad y obligatoriedad de la educación. Dado que una de las obligaciones del Estado es la de proteger la educación, otros casos relacionados con este derecho son los que se originan en el acoso escolar y el maltrato en la escuela, trabas de acceso al sistema educativo que pueden provocar la deserción escolar. En estos procesos, puede haber lugar a indemnización de los daños y perjuicios a favor del titular del derecho que ha sido vulnerado (REPARACIONES).
VII. GARANTÍAS INTERNACIONALES.
1. Garantías objetivas.
1.1. Normas y políticas públicas. Los organismos internacionales cumplen una función importante en la elaboración de normas y de políticas públicas de educación, entre ellos la UNESCO, la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura y la UNION EUROPEA. En el marco de NACIONES UNIDAS debe destacarse el trabajo del Relator Especial para el derecho a la educación, figura que ha realizado importes trabajos para la delimitación del contenido del derecho y de las obligaciones de los Estados.
1.2. Presentación de Informes. El CDESC realiza seguimientos al cumplimiento de las obligaciones de los Estados establecidas en el PIDESC e interpretadas en la OG 13 y OG 11, para lo cual los Estados están obligados a presentar informes de los avances en la aplicación del PIDESC.
2. Garantías del derecho subjetivo.
2.1. Naciones Unidas. Conforme al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el Protocolo), el CDESC es competente para conocer, examinar y resolver las comunicaciones presentadas por personas o grupos de personas que estén bajo la jurisdicción de un Estado Parte y que aleguen ser víctimas de una violación de los derechos enunciados en el PIDESC. No obstante, el Protocolo que fue aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 2008, aún no ha entrado en vigor. Para su vigencia se requiere la ratificación de 10 Estados miembros. En Iberoamérica el Protocolo ha sido ratificado por Ecuador y España.
2.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos (SIPDH). En este sistema, el derecho a la educación es justiciable en virtud del artículo 19.6 del Protocolo de San Salvador.
2.3. Consejo de Europa. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha resuelto procesos sobre el contenido del derecho a la instrucción.
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