Voces en Derechos Humanos
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Término: INTEGRACION REGIONAL
Autor: José Déniz Espinós
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 25/09/2012 20:07:03I. CONCEPTO. En el lenguaje cotidiano la palabra integración significa agrupamiento de partes de un todo o conjunto, o contribución a formar un todo o conjunto. El vocablo integración se utiliza en diversos contextos, como son el cultural, el social, el político o el económico. En el caso de la integración económica el concepto no ha tenido un significado uniforme, por lo que se ha restringido su uso únicamente a la integración a nivel internacional, bajo la influencia de las teorías de la economía y el comercio internacional que se ocupan de los agrupamientos de países y, sobre todo, de mercados. Desde los primeros años cuarenta este término se viene utilizando para definir algunas formas de relaciones económicas internacionales, y a partir de la década de los cincuenta, con varios importantes aportes teóricos considerados fundacionales de los procesos que fueron surgiendo en ese entonces, el concepto queda delimitado a la configuración de varios países en un área regional más amplia, en un nuevo ente.
Distintos procesos reales de integración antecedieron a lo que fue conformándose como un marco teórico más reciente. Entre las primeras formas de integración económica consensual cabe citar, entre 1703-1717, el Acta de Unión de Inglaterra y Escocia, y, entre 1818 a 1871, la experiencia de Alemania como unión aduanera, nombre que tomó inicialmente este tipo de acuerdos. La considerada primera teoría de la integración, cuya paternidad corresponde a Jacob Viner (1950), precisamente se tituló “Teoría económica de las uniones aduaneras. Una aproximación al libre comercio”, donde formula una explicación de los costes y beneficios de la unión aduanera en el marco de una teoría del comercio internacional, distinguiendo los efectos sobre el bienestar de la creación y la desviación de comercio.
Hay que distinguir lo que significan las acciones de cooperación, como concepto más amplio, del concepto más concreto de integración económica, que tiende no solo a reducir sino a suprimir algunas formas de discriminación, como es la abolición de restricciones al comercio. Es un proceso (dinámico) y un estado de cosas (estático), que se va profundizando mediante una serie continua de formas, a medida que se van alcanzando unos resultados. De esta manera, la integración económica sería un medio que no solo conseguiría entre los socios una mayor liberalización comercial y coordinación de políticas, a la vez que fomentaría la competitividad del área, sino que, como resultado de ello, aumentaría el crecimiento económico y el nivel de bienestar de los ciudadanos.
El concepto y las formas de integración económica fueron evolucionando con el paso del tiempo, condicionado sobre todo por la experiencia de las Comunidades Europeas, que se fue conformando en paradigma de referencia. Por ello, convencionalmente tiende a definirse la integración económica como un proceso de relaciones económicas internacionales que trae como resultado la conjunción de unos países para organizarse en una nueva entidad que elimina los obstáculos económicos (inicialmente, sobre todo, comerciales) existentes entre ellos, para aumentar el crecimiento económico y el desarrollo de sus poblaciones.
La práctica fue ampliando este concepto a otros ámbitos diferentes del comercial en el proceso de construcción de la actual Unión Europea, como, por ejemplo, han sido el monetario (incluyendo una moneda común para varios de sus países), las políticas de cohesión regional y social (con fondos estructurales y de cohesión social), la creación de un espacio de educación superior y la existencia de un ordenamiento jurídico y político supranacional, que la convierte en una organización internacional específica. Todo ello obliga a caracterizar a estas acciones y sus logros como un proceso mucho más amplio que la mera integración económica.
Este no ha sido ni la única visión ni el único proyecto de integración, puesto que durante buena parte de estos años existen otras concepciones, entre las que destaca la referida al proceso de integración del llamado socialismo real, con la experiencia del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), que fue una organización de cooperación económica formada en torno a la Unión Soviética entre 1949 y 1991.
Otra importante vertiente del pensamiento ha sido el que ha tenido como eje de sus reflexiones la integración económica entre países periféricos o en desarrollo, donde se comprueban dos estrategias: la que traslada estas pautas a otros territorios, con las adaptaciones correspondientes, y la que cuestiona la teoría ortodoxa o convencional, porque considera que ha sido elaborada en función de otras realidades e intereses (la de los países centrales o desarrollados), y plantea otras políticas de integración. Cualquiera que sea la visión, se constata que los resultados alcanzados por lo que hoy es la Unión Europea están muy alejados de los resultados que se pretendían en esas otras regiones, como es el caso de América Latina y el Caribe.
II. FORMAS DE INTEGRACIÓN. Es tradicional entender que existen diversas formas de integración económica que representan los diferentes grados de profundización en una secuencia lógica de dicho proceso, representando lo ocurrido en la experiencia de la UNION EUROPEA. Suelen identificarse cinco formas, que van de la más simple a la más completa integración económica:
1. La primera es la creación de una zona o área de libre comercio, donde los países que la conforman deciden eliminar los aranceles y otras restricciones entre ellos, pero manteniendo cada uno sus propios aranceles respecto a los países no miembros.
2. La siguiente forma es la unión aduanera, en la que se adopta un arancel externo común, esto es, se comparten las mismas barreras arancelarias hacia terceros países mientras se continúa la desgravación arancelaria entre los países miembros.
3. El siguiente paso en la profundización de la integración es convenir un mercado común, donde quedan abolidas no sólo las restricciones al comercio sino también las restricciones a los movimientos de los factores, permitiéndose la libertad de circulación (LIBERTAD DE RESIDENCIA Y CIRCULACION) de éstos al traspasar las fronteras nacionales de los países participantes.
4. La cuarta forma de integración es la unión económica, donde a todo lo anterior se le combina la armonización o coordinación de las políticas económicas de los distintos países miembros, la coordinación macroeconómica en el mercado único, lo que incluye los ámbitos monetarios, fiscales, etc., evitando así la formación de déficits excesivos.
5. Finalmente, la quinta forma es la unión económica y monetaria, lo que supone la unificación de las políticas económicas de los países miembros, con libertad de movimiento de los capitales, moneda única e instituciones comunes, lo que requiere el establecimiento de una autoridad supranacional que obligue con sus decisiones a los gobiernos nacionales.
Estas formas de integración, como ha ocurrido en el caso de la Unión Europea, irán acompañadas de otras decisiones comunes en materias que no están directamente relacionadas con lo económico, como quedó dicho anteriormente, a lo que hay que incluir la política exterior y la de defensa y seguridad, conformando con ello una verdadera integración política.
III. LA EXPERIENCIA DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. La trayectoria de la integración económica de América Latina y el Caribe es bien significativa de lo que significa este proceso para el desarrollo y de cómo semejantes instrumentos tienen diferentes resultados de acuerdo al espacio y tiempo donde ocurren. Estos procesos en la región se iniciaron hace medio siglo, en el contexto de la creación en 1957 de la Comunidad Económica Europea (CEE), del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, en su sigla en inglés) firmado pocos años antes, y el impulso proporcionado desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Entre las principales agrupaciones de integración intrarregionales deben citarse:
1. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Fue creada en 1960 mediante la firma del Tratado de Montevideo (Uruguay), y llegó a estar integrada por los diez países de América del Sur y México. El objetivo central fue la construcción de una zona de libre comercio, eliminando gradualmente los aranceles y otras restricciones a los flujos comerciales entre los socios. En los cinco primeros años de existencia de la ALALC el intercambio comercial entre los miembros se duplicó en términos monetarios, alcanzando un 9 % del total del comercio exterior de estos países. Posteriormente, el proceso se estancó y se fortalecieron las tendencias proteccionistas, lo que llevó a su crisis y sustitución.
2. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Se creó en 1980 para sustituir a la ALALC, mediante un nuevo Tratado de Montevideo. En este caso, el objetivo era la creación de un mercado común latinoamericano, integrado por esos mismos países. Pese a la continuidad institucional se introdujeron cambios notables con respecto al pasado, estableciéndose principios mucho menos rígidos, como fueron el pluralismo, la convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad, reconociéndose así la heterogeneidad de la región. No obstante ello, los resultados obtenidos una década después fueron modestos, reduciéndose incluso el comercio intrarregional, lo que se explica por la crisis que azotó a la región en esos años. A esta situación la mayoría de los gobiernos respondió con negociaciones selectivas, bilaterales y mini laterales, lo que impidió una mayor proyección de la ALADI, no obstante seguir siendo actualmente la estructura jurídica que da marco institucional y normativo a los acuerdos de integración regional de los países miembros.
3. El Mercado Común Centroamericano (MCCA). Nació como resultado de la firma en 1960 del Tratado de Managua (Nicaragua) y sus miembros son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Ha sufrido diversas crisis institucionales y modificaciones. En 1991, a través del Protocolo de Tegucigalpa (Honduras), se creó el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). El MCCA fue siempre el área subregional con mayor comercio orientado a su interior (superior al 28 % en los años 2000), no obstante que las relaciones comerciales con Estados Unidos siguen siendo las más importantes. Desde principios de este siglo entró en vigor la Ley de Asociación Comercial EEUU-Cuenca del Caribe y posteriormente se firmó el Acuerdo de Libre Comercio República Dominicana-América Central-EEUU (RD-ALCAC/CAFTA), que liberalizará aún más el comercio entre las partes.
4. La Comunidad del Caribe (Caribbean Community, CARICOM). Se creó en 1973 con la firma del Tratado de Chaguaramas (Trinidad y Tobago), con el fin de fortalecer sus lazos e integrar un mercado común en la región, considerando las dimensiones reducidas de sus mercados y la mayoritaria condición insular. Lo integran quince miembros plenos y cinco asociados, la mayoría de los cuales pertenecen a la Mancomunidad Británica de Naciones. En 1992 se modificó el Tratado y se crearon nuevas instituciones. En ese año se formó la Asociación de Estados del Caribe (AEC), como ámbito gubernamental de consulta, cooperación y concertación y que incluye la promoción de las actividades económicas entre sus miembros. Los países integrantes son los de la CARICOM, los del MCCA y otros países del área como Colombia, Cuba, México, Panamá, República Dominicana y Venezuela. Asimismo, y avanzada la década del 2000, se puso en marcha el Mercado y Economía Únicos del Caribe (MEUC), para afrontar conjuntamente la apertura comercial que impone un contexto externo globalizado. La forma de integración adoptada es una combinación de una unión aduanera imperfecta con elementos de un mercado común, a la vez que se establecen relaciones con otros bloques o ámbitos de integración.
5. El Grupo Andino (GRAN). Se creó en 1969 con la firma del Acuerdo de Cartagena (Colombia) y en el marco de la ALALC. Los socios iniciales fueron Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú, adhiriéndose Venezuela posteriormente y autoexcluyéndose Chile en 1976. Estos países, siguiendo los postulados de la CEPAL, buscaron una modalidad diferente de integración, buscando la transformación estructural de las economías basada en la industria y como parte de una estrategia de desarrollo bajo la dirección del Estado. Se apartó de la modalidad de ser una simple zona de libre comercio, se orientó hacia una unión aduanera y se aproximó a la frontera de una unión económica. Sin embargo, todo transcurrió con lentitud y altibajos. En los años ochenta se estancó y retrocedió la dinámica de integración, teniendo un gran peso las vinculaciones comerciales extra andinas, especialmente con Estados Unidos. Después de varios avatares, en 1997 pasó a denominarse Comunidad Andina de Naciones (CAN) y se creó el Sistema Andino de Integración (SAI). Pocos años después el comercio intra comunitario mejoró, pero sigue siendo muy bajo y con grandes diferencias entre los países. En 2005 entró en vigor el Acuerdo de Libre Comercio entre la CAN y el MERCOSUR, liberando un alto porcentaje del comercio entre ambos bloques.
6. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Se constituyó en 1991 con la firma del Tratado de Asunción (Paraguay), al que se llegó como resultado de un proceso de integración iniciado por Argentina y Brasil a mediados de los años ochenta, y a los que se sumaron luego Paraguay y Uruguay. Asimismo, en los años siguientes se establecieron acuerdos de asociación con Chile y Bolivia, a los que luego se sumaron otros países. Del mismo modo, la República Bolivariana de Venezuela tiene muy avanzadas sus negociaciones para integrarse al bloque. Este acuerdo marco, de apenas 24 artículos, se fue complementando por medio de instrumentos adicionales que las partes han ido negociando, destacando el Protocolo de Brasilia de 1991 y el Protocolo de Ouro Preto de 1994. Con el tiempo fue pasando de una zona de libre comercio a una unión aduanera incompleta, puesto que hay excepciones al arancel externo común, en dirección al objetivo de establecer un mercado común. Los costes y beneficios de la integración se han distribuido en forma desigual entre los distintos socios y actores (algo común en los procesos de integración), pero el impacto del MERCOSUR en términos económicos ha sido importante, particularmente por el gran incremento del comercio intra bloque, donde destaca el gran peso relativo que tiene Brasil en todos los órdenes. Actualmente este bloque se encuentra en una fase de debate sobre su futuro, a la vez que tiene firmados acuerdos de ampliación de las políticas de libre comercio con la CAN y continúan las largas negociaciones con la Unión Europea, que ya tiene firmados acuerdos de libre comercio con México y con Chile.
IV. OTROS BLOQUES DE INTEGRACIÓN REGIONAL. Además de estos grandes bloques intrarregionales, hay que citar otras experiencias de gran importancia para la región y los de más reciente creación:
1. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA en su sigla en inglés). Firmado por México con Estados Unidos y Canadá, que ya habían pactado anteriormente la creación de un espacio de libre comercio, entró en vigor en 1994. Los impactos sobre la economía mexicana son evaluados de manera diferente según los diversos intereses y de acuerdo a las dimensiones que se incluyan en el análisis. Lo objetivo es que el incremento de los flujos de comercio e inversión ha sido muy alto, convirtiéndose México en uno de los principales mercados para los productos estadounidense y en uno de los principales proveedores de ese país, que es a mucha distancia su principal socio comercial. Del mismo modo crecieron las relaciones económicas entre México y Canadá, pero con volúmenes mucho más reducidos. Otra evidencia para el país latinoamericano es que tan estrechos vínculos económicos lo supeditan al ciclo económico de su principal vecino del norte.
2. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Es otra experiencia que implica a los países de América Latina y el Caribe, además de EEUU, su inductor, y que fue precedida por la Iniciativa para las Américas que promovió en 1990 el Gobierno de Estados Unidos, con la intención declarada de promover una mayor integración entre el norte y el sur americano. En 1994 se produjo la primera Cumbre de las Américas, que reunió a 34 países del hemisferio y donde se acordó crear el ALCA para eliminar las barreras al comercio y a la inversión en un plazo establecido hasta 2005. En sucesivas cumbres se acordaron avances en los borradores del acuerdo, pero finalmente no fue posible que este se iniciara en la fecha prevista originalmente, puesto que las diferencias fueron muchas, lo que hizo que el acuerdo conjunto no fuera viable y ello llevó a EEUU a negociar la firma bilateral de acuerdos de este tipo con los gobiernos más afines de la región.
3. La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). Fue fundada en La Habana en 2004 mediante un acuerdo entre Cuba y Venezuela, aunque en 2001 la propuesta ya había sido lanzada y en lugar de Alianza, originalmente, se llamaba Alternativa. Posteriormente se incorporaron Bolivia, Nicaragua, Honduras (que se retiró en 2010), Ecuador y algunos países caribeños no hispanohablantes. Desde entonces se vienen realizando regularmente cumbres a nivel presidencial. En una de ellas, en 2009, se optó por que el acrónimo ALBA pasara a ser ALBA-TCP, para identificar el Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP). Esta Alianza se promueve como contrapartida al ALCA impulsada por Estados Unidos, fundamentándose en la necesidad de crear mecanismos que aprovechen las “ventajas cooperativas” entre los diferentes países asociados para compensar las asimetrías entre ellos, mediante la cooperación de fondos compensatorios. Como parte de esta estrategia de desarrollo se propuso en el mismo año 2004 crear el Banco del Sur, cuya acta fundacional se firmó en 2009. Este banco pretende ser un banco de desarrollo regional, alternativo al Fondo Monetario Internacional (FMI), al Banco Mundial (BM) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Por otra parte, en enero de 2010 comenzó a ser utilizado el Sistema Único de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) como unidad monetaria para el comercio entre los miembros del bloque y alternativa a la utilización del dólar, como una verdadera moneda virtual. También se intenta promover las llamadas “empresas gran nacionales”, creadas en el ámbito del ALBA en contraposición a las empresas transnacionales. A estas políticas debe añadirse la voluntad de alcanzar objetivos sociales basados en la cooperación (COOPERACION AL DESARROLLO) y SOLIDARIDAD en el ámbito de la educación, la salud, la cultura, etc., propiciando la sostenibilidad del desarrollo.
4. La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Se creó en 2008 en Brasilia (Brasil) con el objetivo de construir un espacio de integración y unión en lo económico, político, social y cultural entre los doce países de América del Sur (además de las diez repúblicas independizadas a principios del siglo XIX están incluidos Guyana y Surinam, de más reciente acceso a la independencia política). Su antecedente más cercano es de 2004, cuando los presidentes de estos países, reunidos en Cuzco, decidieron crear la Comunidad de Naciones Suramericanas (CNS). Posteriores reuniones desembocaron en el actual UNASUR que, después de su fundación en mayo, tuvo su primera cumbre de emergencia en septiembre para respaldar al gobierno de Bolivia ante un intento de desestabilización. Entre sus prioridades destacan las obras de infraestructura para consolidar la integración, entre las que están una carretera interoceánica que uniría los océano Atlántico y Pacífico, un anillo energético entre varios países, un gasoducto binacional, etc. También sobresale entre sus líneas de actuación acuerdos de seguridad entre las fuerzas armadas, cuyos ministros de defensa han tenido reuniones al respecto. En vista de que este bloque ha sido impulsado sobre todo por Brasil, se aprecia con ello la consolidación de su liderazgo en la región.
5. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Se constituyó en 2010 en la XXI Cumbre del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política, más conocido como Grupo de Río, reunida en Playa del Carmen (México), “como un espacio regional propio que una a todos los estados”, sin la presencia de EEUU y Canadá. La creación de un nuevo organismo regional de integración se prevé culminará en las cumbres previstas en Venezuela en 2011 y en Chile en 2012. Esta idea no es nueva, aunque su iniciativa surgió en la cumbre que el Grupo de Río celebró en Salvador de Bahía (Brasil) en 2008. Han estado representados todos los países, incluida Cuba. El Grupo de Río se creó en 1986 mediante la Declaración de Río de Janeiro, siendo sus decisiones adoptadas por medio del consenso de los países integrantes. Se le considera que es una alternativa a la Organización de los Estados Americanos (OEA), creada en 1948 como organismo regional panamericano encargado de ser un foro político para el diálogo multilateral de ámbito americano. Tiene su sede en Washington (EEUU) y se la ha considerado tener históricamente fuerte influencia de los gobiernos de este país.
V. INTEGRACIÓN REGIONAL Y DERECHOS HUMANOS. Los procesos de integración económica se inscriben como parte de la dinámica de la evolución internacionalizadora de la economía mundial, del nuevo orden económico internacional que se ha ido conformando, de lo que se viene designando como GLOBALIZACION, entendida como la creciente gravitación de los procesos multidimensionales de carácter mundial sobre los de carácter nacional o regional. Estos procesos son económicos, sociales, políticos y culturales, por lo que sus propiedades no son únicamente comerciales, financieras, empresariales, sino que también responden a movimientos de la mano de obra, a factores ambientales y de género, como a pautas culturales, de valores y principios éticos. En todos los casos, el ser humano es parte intrínseca y protagonista central de estos acontecimientos. Por ello la cada vez más generalizada visión de naturaleza inclusiva del desarrollo, lo que implica también a los DERECHOS HUMANOS, no en un sentido restrictivo, de derechos civiles y políticos, de principios jurídicos internacionales, sino también de derechos económicos, sociales y culturales. Las perspectivas que se abren en los debates sobre integración económica hacen que cada vez más sea obligatorio preguntar “¿quién integra?” y, fundamentalmente, “¿en beneficio de quien se realiza la integración?”, como inquirió François Perroux hace más de cuatro décadas. No basta, como recogen los preámbulos de algunos tratados de integración económica, con proclamar que ésta debería llevar a mayor desarrollo económico con justicia social, a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones, sino que se debería evaluar el éxito o el fracaso de tal opción económica y política no sólo desde una perspectiva macroeconómica o de gobernanza, sino en términos del avance o no de los derechos humanos de la gente, en todos sus niveles existenciales.
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