Voces en Derechos Humanos
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Término: VIVIENDA
Autor: Alejandra Celi Maldonado
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 23/09/2012 12:14:15I. FUENTES.
1. Derecho internacional.
1.1. Ámbito universal. La Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 25.1, reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado que le asegure, entre otros derechos, la vivienda a ella y a su familia. Así también, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) recoge el derecho a la vivienda dentro del derecho a un nivel de vida adecuado y determina que: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento” (art. 11.1). Al estar contenido en el PIDESC, la interpretación del derecho a la vivienda le corresponde al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (CDESC). El CDESC interpreta este derecho en la Observación General Núm. 4 (OG 4) “El derecho a una vivienda adecuada” y en la Observación General Núm. 7 (OG 7) “El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos”.
Otros instrumentos internacionales que reconocen este derecho son:la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5.c.iii), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 14.h), la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 27.3), la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (art. 21), la Convención Internacional sobre el Estatuto de los Refugiados (art. 21), la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (art. 43.1), la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (art. 28).
1.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos. La Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA) dispone que los Estados miembros convienen en dedicar sus esfuerzos a la consecución de algunas metas básicas, entre ellas, una vivienda adecuada para todos los sectores de la población (art. 34.k). Asimismo, en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre se establece que: “Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad.” (art. XI). Sin embargo, debe subrayarse que la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo De San Salvador" no recogen el derecho a una vivienda digna y adecuada.
1.3. Unión Europea (UE) y Consejo de Europa. En el marco de la UE, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) no reconoce el derecho a la vivienda, aunque recoge una cierta protección a la vivienda dentro del artículo correspondiente a la seguridad social y ayuda social, en el capítulo de los derechos de solidaridad. En ese sentido, la CDFUE dispone: "la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales” (art. 34.3). A nivel del Consejo de Europa, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) no regula el derecho a la vivienda. No obstante, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha resuelto demandas vinculadas al contenido del derecho a la vivienda por su conexión con otros derechos, como la vida privada y familiar (INTIMIDAD) o la PROPIEDAD PRIVADA. Entre otros casos, podemos distinguir el Caso López Ostra contra España, donde el TEDH señaló la violación del artículo 8 (derechos a la vida privada y familiar) debido a la afectación de la vivienda familiar por la contaminación que producían unos vertederos; y, el Caso Connors contra el Reino Unido, en el que el TEDH examinó las garantías del debido proceso (TUTELA JUDICIAL Y GARANTIAS PROCESALES) en un caso de desalojo. Por otra parte, si bien la Carta Social Europea (de 1961) tampoco reconoce el derecho a la vivienda como tal, este instrumento sí establece, dentro del derecho de la familia a una protección social, jurídica y económica, el apoyo a la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias (art. 16). Sin embargo, la Carta Social Europea revisada (de 1996), que no ha sido ratificada por España, sí recoge expresamente este derecho y medidas para hacerlo efectivo (art. 31).
2. Derecho constitucional. La mayoría de las Constituciones de los Estados iberoamericanos reconocen el derecho a la vivienda: Argentina (14. bis), Bolivia (art. 19), Brasil (arts. 7, 23, 183, 187), Colombia (art. 51), Costa Rica (art. 65), Cuba (art. 9.c), Ecuador (art. 30), El Salvador (art. 119); España (art. 47), Guatemala (arts. 105 y 119.g), Honduras (art. 178), México (art. 4), Nicaragua (art. 64), Panamá (art. 117), Paraguay (art. 100), Portugal (art. 65), Puerto Rico (art. 2.20), República Dominicana (art. 59), Uruguay (art. 45) y Venezuela (art. 82 y ss., 156.24). En Chile y Perú la vivienda no es un derecho fundamental reconocido en sus respectivas Normas Fundamentales. En el caso de Perú, podemos decir que ha existido una regresión en este derecho, dado a que la Constitución Política de 1993 retira el reconocimiento del derecho a la vivienda que sí existía en los artículos 10 y 18 de la Constitución de 1978 (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de Perú 2000: Capítulo 5, párr. 13).
II. FUNDAMENTO. Conforme hemos señalado, el derecho a la vivienda se establece en varios instrumentos internacionales y en la mayoría de las Constituciones de Iberoamérica. El fundamento del derecho a la vivienda radica en el valor de la DIGNIDAD de la persona, así como también, en los principios de LIBERTAD e IGUALDAD. Además, el derecho a la INTIMIDAD, la vida privada y la familia, son fundamento del derecho a una vivienda adecuada (OG 4, párr. 9).
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO.
1. Concepto. El derecho a la vivienda es un derecho social de prestación (DERECHOS SOCIALES, CLASIFICACION DE LOS DERECHOS HUMANOS). Se trata de un derecho subjetivo, es decir, es exigible por los particulares, judicial y administrativamente (López Ramón, 2010: pp. 16 y ss.). Igualmente, tiene una faceta de derecho de libertad, derecho de defensa y características de derecho reaccional, es decir, se protege a quienes ya poseen una vivienda digna y adecuada frente a los ataques de terceros que consistan en la privación injustificada de la vivienda o de limitaciones a su uso, goce o disposición (Escobar Roca, 2012).
Como derecho de prestación, el derecho a la vivienda implica para el Estado obligaciones de realizar, es decir, el Estado debe llevar a cabo acciones positivas para garantizar la realización de este derecho a todas las personas. En ese sentido, existen dos casos a considerarse especialmente: 1) Personas cuyos recursos económicos no son suficientes para disfrutar por sus propios medios de una vivienda adecuada, para quienes deben establecerse ayudas destinadas a costear su vivienda, por ejemplo, el fomento de ayudas de alquiler y facilidades y ayudas para financiación de la adquisición de vivienda. 2) La situación de quienes necesitan más que una ayuda que complemente sus medios económicos, es decir, personas cuya situación de necesidad es tal que requieren del Estado medidas destinas a otorgarles la vivienda en sí, no solo una ayuda o financiación. Se trata de la prestación de vivienda para quienes se encuentran sin techo y sin posibilidad de obtenerlo, son situaciones de urgencia que requieren la financiación pública de la vivienda (Escobar, 2012).
El objeto del derecho a la vivienda es un bien material: la vivienda digna y adecuada. Al respecto, el CDESC ha señalado que por su vínculo con la dignidad humana, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto como “el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza (…). Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte” (OG 4, párr. 7).
2. Elementos esenciales. El CDESC sistematiza el contenido del derecho a la vivienda en la OG 4, donde señala siete elementos esenciales del derecho, que son: 1) seguridad jurídica de la tenencia; 2) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; 3) gastos soportables; 4) habitabilidad; 5) asequibilidad; 6) lugar adecuado y 7) adecuación cultural.
2.1. Seguridad jurídica de la tenencia. Implica que, sin importar el tipo de tenencia (arrendamiento, propiedad, asentamientos informales, incluida la ocupación), toda persona debe tener una “protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas” y que es obligación de los Estados Partes adoptar medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia (OG 4, párr. 8.a).
2.2. Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Toda vivienda debe tener “servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición”. Así como también, los titulares del derecho deben disponer de “acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia” (OG 4, párr. 8.b.; MINIMO VITAL, AGUA).
2.3. Gastos soportables. Los gastos que implica la vivienda deber ser de “un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas.” (OG 4, párr. 8.c). En ese sentido, el CDESC señala las obligaciones del Estado de: a) garantizar que los gastos de vivienda sean conformes con los niveles de ingreso; b) crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda; c) establecer formas de financiación conforme a las necesidades de vivienda; d) proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados del alquiler; e) garantizar la disponibilidad de materiales de la construcción (OG 4, párr. 8.c).
2.4. Habitabilidad. La vivienda adecuada ha de dotar a sus ocupantes de seguridad física, ofrecerles un espacio adecuado y “protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad” (OG 4, párr. 8.d).
2.5. Asequibilidad. La vivienda debe ser asequible, además ha de otorgarse alguna prioridad de acceso “pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda” a los grupos en situación de desventaja como: las personas con discapacidad, los niños, las personas adultas mayores, las personas que viven en zonas de desastres naturales, los portadores de VIH, etc. (OG 4, párr. 8.e).
2.6. Lugar adecuado. Conlleva que la vivienda se encuentre en un sitio que permita el acceso al empleo, a los servicios de atención de la salud, a escuelas y a otros servicios sociales. Asimismo, el lugar adecuado implica que la vivienda esté lejos de sitios contaminados o de fuentes de contaminación (OG 4, párr. 8.f).
2.7. Adecuación cultural. Requiere que la forma en que se construye la vivienda, los materiales que se utilicen y las políticas en que se apoyan sean conformes a la identidad cultural (INDIGENAS, MINORIAS), a la diversidad de la vivienda y permitan el acceso a los “servicios tecnológicos modernos” (OG 4, párr. 8.g).
IV. SUJETOS.
1. Titulares. La vivienda es un derecho de carácter universal, se fundamenta en la DIGNIDAD de la persona y en los principios de LIBERTAD e IGUALDAD, es decir, son titulares del derecho a la vivienda todas las personas. Es un derecho individual (Escobar, 2012), cuyo ejercicio puede ser colectivo, por ejemplo, en el caso de las familias y de las comunidades y pueblos INDIGENAS (Pisarello, 2003: 83).
Existen posibles titulares privilegiados en el derecho a la vivienda, quienes requieren la adopción y aplicación de medidas de discriminación positiva, debido a ser sujetos especialmente vulnerables (OG 7: párr. 8.e). Es el caso de: las personas sin techo, la MUJER, la INFANCIA y la adolescencia, las personas con DISCAPACIDAD, las PERSONAS MAYORES, las personas desplazadas, los EXTRANJEROS y las MINORIAS (OG 7: párr. 11).
Como en otros derechos de prestación, debido a temas presupuestarios (GASTO PUBLICO, DERECHOS SOCIALES), es discutida la titularidad de este derecho a los EXTRANJEROS, lo que no es acorde a la UNIVERSALIDAD del derecho. Por el contrario, los migrantes deben ser titulares de atención prioritaria en el derecho a vivienda, por cuanto, independientemente de su situación legal, son un colectivo que tiene problemas de acceso a la vivienda (Valiño, 2006).
2. Obligados. Conforme hemos señalado, el derecho a la vivienda es un derecho social de prestación, en consecuencia el principal obligado es el Estado (que tiene obligaciones de reconocer, realizar, proteger y respetar el derecho), quien debe garantizar el acceso a la vivienda adoptando acciones positivas. Las medidas positivas que establezca el Estado deben ser suficientes para “realizar el derecho de cada individuo en el tiempo más breve posible de conformidad con el máximo de los recursos disponibles” (progresividad), para esto, los Estados deben desarrollar y aplicar una estrategia nacional de vivienda (OG 4: párr. 14).
Sin embargo, los particulares también son sujetos pasivos del derecho a la vivienda (EFICACIA ENTRE PARTICULARES), principalmente en dos supuestos. En la faceta de defensa del derecho a la vivienda, se entiende que nadie debe causar un daño a la vivienda de otros, ni interferir en su uso y disfrute. Así, las intervenciones de particulares en el derecho a la vivienda de otros pueden ser objeto de tutela judicial. Existen también obligaciones positivas de los particulares en el marco del derecho a la vivienda, por ejemplo, el deber de acoger y dar alojamiento a familiares y el las obligaciones de conservación de las viviendas dadas en alquiler a otras personas para mantener su habitabilidad (Escobar, 2012).
V. INTERVENCIONES Y LÍMITES. Al ser un derecho fundamental, las intervenciones sobre el derecho a la vivienda, para ser legítimas, deben hallar justificación directa o indirecta en la Constitución. De lo contrario, las intervenciones son ilegítimas y con ellas se produce una violación del derecho. Algunos ejemplos de posibles intervenciones sobre el derecho a la vivienda son:
1. Intervenciones sobre el derecho a la vivienda como derecho de defensa. Cuando se cometen actos que perturban el disfrute de la vivienda. Entre estos: actos que sean insalubres o nocivos para la salud, aquellos que impliquen ruidos molestos o que pongan en peligro la seguridad de la vivienda por ejemplo cuando se realizan obras en viviendas aledañas sin las respectivas licencias, mediadas de seguridad o permisos.
2. Intervenciones sobre el derecho a la vivienda como derecho de libertad. Cuando se impone un desalojo forzoso de la vivienda, es decir, no consentido por el titular del derecho y de manera ilegal o injustificada (OG 7).
3. Intervenciones sobre el derecho a la vivienda como derecho de prestación. Este último tipo de intervenciones presenta una gran variedad de manifestaciones, las mismas que tienen relación con los elementos esenciales del derecho a la vivienda, señalados en el OG 4, e implican tanto acciones como omisiones del Estado para la realización del derecho. Así por ejemplo, hay una intervención sobre el derecho a la vivienda cuando el Estado no ha destinado el máximo de los recursos posibles a ayudas para la compra o alquiler de viviendas adecuadas y cuando existe una regresión injustificada en estas ayudas (Escobar, 2012).
VI. GARANTÍAS ESPECÍFICAS. Siguiendo la clasificación de garantías del derecho a la vivienda realizada por Escobar (2012), podemos distinguir los siguientes ocho grupos:
1. Información. La información se configura como garantía del derecho a la vivienda principalmente en dos aspectos: a) La promoción y comunicación oportuna de leyes, actos administrativos y otras normas, relativas a temas de vivienda como: regímenes de ayuda, oferta de ayudas disponibles, los planes urbanísticos, aspectos relacionados al medio ambiente, etc. b) El acceso a la información de los servicios públicos de vivienda y de las viviendas no ocupadas o disponibles. c) La recopilación de información que debe efectuar la Administración de las demandas de vivienda, los grupos más vulnerables y los temas más urgentes en esa materia, como herramienta para contribuir a desarrollar políticas de vivienda y realizar cambios normativos (Pisarello, 2003: 132, 133).
2. Participación. La participación de organizaciones no gubernamentales y de los particulares en las decisiones que se adopten en materia de vivienda, en el desarrollo de los planes urbanísticos y en la definición de políticas públicas, es una garantía que permite a los sujetos del derecho incidir en la configuración del sistema público de vivienda, en las políticas públicas en materia de vivienda y en la debida prestación de la asignación pública de viviendas o de ayudas y financiación. La participación, la rendición de cuentas y el control ciudadano de la actividad de la Administración, son básicos para evitar casos de corrupción y contribuir a la eficiencia de los sistemas públicos de vivienda.
3. Política de vivienda y suelo, planificación y evaluación. Los mecanismos de planificación y evaluación para establecer una política de vivienda y suelo y de regulación el mercado inmobiliario, son imprescindibles para asegurar la progresividad y la prohibición de regresividad del derecho a la vivienda. En ese sentido, los Estados deben contar con estrategias nacionales de vivienda; regular tanto la utilización del suelo conforme al interés general como el mercado inmobiliario y contar con políticas y mecanismos de planificación y evaluación del sistema público de asignación de viviendas y ayudas.
4. Control administrativo. El Estado debe realizar actividades de control, inspección y sanción de las actividades cuyo desarrollo pueda implicar (o haber implicado al momento de la edificación) daños a la vivienda o al disfrute de ésta (CONSUMIDORES).
5. Procedimientos extrajudiciales de reclamación. Entre estos, el DEFENSOR DEL PUEBLO es competente para conocer de quejas por incumplimientos de la Administración en cuanto al derecho a la vivienda.
6. Control judicial de la Administración. Las intervenciones de la Administración, que afecten al derecho a la vivienda, pueden ser demandas en la vía contencioso administrativa. Al encontrarnos ante un derecho de prestación, también deben existir mecanismos judiciales para exigir del Estado las medidas afirmativas que requiere la realización del derecho, tanto en las ayudas y financiación de viviendas como en la entrega de viviendas para los casos de urgencia.
7. Protección civil y penal. La responsabilidad civil, contractual o extracontractual, tiene lugar cuando una persona produce un daño a la vivienda de otra, esa intervención faculta al titular del derecho a reaccionar ante los tribunales. De la misma manera, existen sanciones penales relativas a los daños e intervenciones ilegitimas en el derecho a la vivienda y en su disfrute, como: el delito de estafa para los casos de doble enajenación o arrendamiento de una vivienda; el delito de contaminación acústica por ruido; los delitos por desalojos forzosos o expropiación ilegal, etc.
VII. GARANTÍAS INTERNACIONALES.
1. Garantías objetivas. En el marco de las NACIONES UNIDAS, el CDESC realiza seguimientos al cumplimiento de las obligaciones de los Estados establecidas en el PIDESC e interpretadas en las OG 4 y OG 7, para lo cual los Estados están obligados a presentar informes de los avances en la aplicación del PIDESC. Además, son relevantes los informes del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre una vivienda adecuada.
2. Garantías del derecho subjetivo.
2.1. Naciones Unidas. Conforme al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el Protocolo), el CDESC es competente para conocer, examinar y resolver las comunicaciones presentadas por personas o grupos de personas que estén bajo la jurisdicción de un Estado Parte y que aleguen ser víctimas de una violación de los derechos enunciados en el PIDESC. No obstante, el Protocolo que fue aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 2008, aún no ha entrado en vigor. Para su vigencia se requiere la ratificación de 10 Estados miembros, en Iberoamérica el Protocolo ha sido ratificado por Ecuador y España.
2.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Según señalamos, el derecho a la vivienda no está regulado en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, por ende escapa a la competencia de la Corte Interamericana.
2.3. Consejo de Europa. De igual manera, el derecho a la vivienda no cuenta con un reconocimiento expreso en el CEDH. Sin embargo, como apuntamos anteriormente, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha resuelto demandas vinculadas al contenido del derecho a la vivienda por su conexión con otros derechos sí recogidos en el CEDH (Caso López Ostra contra España, Caso Connors contra el Reino Unido). Por otra parte, en el ámbito del Consejo de Europa el Comité Europeo de Derechos Sociales recibe informes de los Estados sobre la aplicación de la Carta Social Europea. Asimismo, ese Comité puede conocer de quejas colectivas en virtud de un Protocolo Adicional a la Carta Social Europea (revisada) pero que no ha sido ratificado por España.
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