Voces en Derechos Humanos
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Término: PERSONAS MAYORES
Autor: Juan Manuel Herreros López
Fecha de publicación: 10/05/2011 - Última actualización: 01/10/2012 17:22:32I. FUNDAMENTO Y CARACTERES DE LA PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS MAYORES. El deber histórico de atender y proteger a las personas mayores se justifica por la especial vulnerabilidad de éstas y por sus específicas necesidades. Durante siglos la atención de las personas mayores se confió fundamentalmente a la familia o, en defecto de ésta, a las instituciones de beneficencia. No es hasta la llegada y desarrollo del Estado Social cuando la protección de las personas mayores se convierte en una responsabilidad de los poderes públicos. La filosofía que inspira al ESTADO SOCIAL es la protección de los más desvalidos de la sociedad, y entre éstos se hallan, desde luego, las personas de edad más avanzada. El derecho de éstas a recibir las prestaciones sociales que cubran sus necesidades y les permitan mantener una vida digna no sólo se fundamenta en el hecho de ser un colectivo social frágil y dependiente, para el que claramente tienen aplicación principios propios del Estado Social como los de IGUALDAD o SOLIDARIDAD, sino en el de haber contribuido, durante la mayor parte de su vida, al desarrollo social y económico del Estado.
La vejez puede definirse biológicamente como la última etapa en la vida de una persona, caracterizada habitualmente por un deterioro físico e incluso psíquico que incrementa la vulnerabilidad de una persona y la necesidad de atención y servicios. Sin olvidar nunca esta realidad biológica, el comienzo de la vejez se ha venido fijando desde principios del siglo XX en torno a los sesenta y cinco años, edad que en muchos ordenamientos determina el paso de una situación de vida laboral activa a otra de vida laboral pasiva, o, lo que es igual, de una situación de independencia económica a otra de dependencia. En estos términos se sitúa precisamente la definición que la OIT dio de vejez en 1944: “edad en la que comúnmente las personas son incapaces de efectuar un trabajo eficiente; en la que la incidencia de la enfermedad y la de invalidez es elevada y en la que el desempleo, si lo hubiere, sería probablemente permanente”.
Los derechos de las personas mayores varían de unos ordenamientos a otros, pero puede afirmarse que no hay protección de los mayores si no se garantiza que pueden acceder a una pensión de jubilación (seguridad económica, SEGURIDAD SOCIAL), a los servicios de SALUD (en una etapa de la vida en la que seguramente más se necesitan), y a una VIVIENDA o residencia donde poder llevar una vida digna. Como queda patente en la generalidad de legislaciones, la seguridad económica tras el retiro laboral constituye el núcleo fundamental de la protección a las personas mayores. El concepto de jubilación está desvinculado hoy del de incapacidad laboral, identificándose fundamentalmente con el derecho subjetivo al descanso o retiro laboral tras alcanzar una determinada edad, indiciaria de una previa y larga vida laboral, y de que las condiciones físicas o mentales probablemente dejarán de ser las más idóneas para continuar desarrollando ciertas actividades laborales. En estas circunstancias, el Estado social ha procurado históricamente que la persona pueda encarar la recta final de su vida sin las servidumbres habituales de la actividad laboral, disponiendo libremente de su tiempo, y sin dejar de percibir unos ingresos económicos iguales o similares a los percibidos durante su vida laboral.
El derecho a una pensión de jubilación se ha articulado tradicionalmente a través de sistemas contributivos, es decir, el titular del derecho ha ido aportando a lo largo de su vida laboral cantidades económicas, a partir de las cuales se genera el derecho a percibir una pensión en el momento de producirse la jubilación. Dos son básicamente los sistemas sobre los que se han organizado las pensiones de jubilación: un sistema de reparto y un sistema de capitalización. No obstante, es frecuente encontrarnos con sistemas mixtos, en tanto que no se da en puridad uno u otro. El sistema de reparto es un sistema obligatorio de seguro organizado sobre un principio de solidaridad. En esencia, dicho sistema se sustenta sobre la base de aportaciones económicas realizadas por los trabajadores durante su vida laboral activa, aportaciones que conforman un fondo con el que se satisfacen las pensiones de los trabajadores jubilados en la actualidad. A su vez, los trabajadores que cotizan ahora recibirán cuando se jubilen pensiones que serán satisfechas con las cotizaciones que entonces realicen los trabajadores activos en ese momento. El sistema de capitalización individual se sustenta en cambio sobre un principio de ahorro personal, es decir, sobre un sistema de cotizaciones individuales que se acumulan en favor del cotizante para cuando este se jubile. La mayoría de los países del mundo han establecido sistemas de reparto de aporte obligatorio, a veces complementados con sistemas de capitalización voluntarios. Junto a las pensiones de carácter contributivo existen también las no contributivas, cuyo fundamento no es la previa contribución económica, sino una situación de necesidad. Es decir, no estamos en presencia de “rentas de sustitución” sino de “rentas de compensación” cuya finalidad es proporcionar a los beneficiarios unos ingresos mínimos que les garanticen la subsistencia; no se tiene en cuenta la relación entre cotización -insuficiente e, incluso, inexistente- y prestación; se concede en una cuantía más o menos fija, una vez que el beneficiario acredite que se encuentra en una auténtica situación de penuria económica y sólo se mantiene en tanto subsista dicha situación.
II. LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS MAYORES.
1. Naturaleza jurídica. Al hablar de derechos de las personas mayores hemos de aclarar (por si cupiera algún equívoco) que dichas personas son titulares de los mismos derechos que el resto de ciudadanos, pero que, dada su mayor vulnerabilidad en ciertos ámbitos de la vida, lo son también de derechos específicos relativos a cuestiones como trabajo y seguridad social, salud, vivienda y entorno social, cultural y familiar.
Estamos ante derechos de prestación que por lo común tienen reconocimiento constitucional. Por ejemplo, y sin carácter exhaustivo, las Constituciones de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela incluyen en sus articulados la necesidad de independencia económica de las personas mayores a través de sistemas de pensiones por jubilación o incapacidad laboral. Las Constituciones de Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana y Venezuela también incluyen preceptos referidos a la atención de los mayores a través de servicios sociales y de salud. Por último, las Constituciones de Brasil, Colombia y Ecuador contienen derechos de participación de las personas mayores (Constituciones de América).
Es habitual, sin embargo, que las Constituciones no confieran a estos derechos el mismo grado de eficacia y protección que los tradicionales derechos de libertad (v. gr. libertad de expresión, libertad de residencia, etc.), pues su formulación en los textos constitucionales suele adquirir la estructura de mandato al legislador, más que de derecho directamente exigible ante los tribunales. En consecuencia, la defensa ante los tribunales suele estar subordinado a lo que establezca al efecto la legislación de desarrollo (DERECHOS SOCIALES). Ello no es necesariamente óbice para que podamos considerar como fundamentales estos derechos, pues como han indicado Pérez Luño y Rodríguez de Quiñónez y de Torres en relación a la Constitución española, “la diferencia de medios de tutela no implica negar la condición de DERECHOS FUNDAMENTALES a todos los que integran el Título I, sino el reconocimiento realista por parte del constituyente español de los diferentes presupuestos económicos-sociales y técnico-jurídicos que concurren en las respectivas libertades individuales, para la que basta con la no injerencia del Estado o con su mera actividad de vigilancia, y de los derechos sociales, que exigen una función activa del Estado a través de los correspondientes servicios públicos o prestaciones”.
2. El contenido mínimo. Como hemos dicho más arriba, un ordenamiento jurídico protege a las personas mayores cuando, al menos, les reconoce derechos específicos en los ámbitos de trabajo y seguridad social, salud, vivienda y entorno social, cultural y familiar.
En el ámbito referido al acceso y permanencia en el TRABAJO, así como a la SEGURIDAD SOCIAL, podemos considerar como criterio mínimo de satisfacción de los derechos de las personas mayores la garantía de igualdad de trato hacia los trabajadores con independencia de su edad, la articulación de sistemas de jubilación que dispensen seguridad económica en los casos de jubilación, viudedad e incapacidad laboral.
En materia de SALUD es necesario promover el acceso de los mayores a los servicios sanitarios, medicamentos y centros geriátricos. Advirtamos en este sentido que nos ocupa el segmento de población que requiere más y mayor atención sanitaria, que más fármacos utiliza y que, al mismo tiempo, más crece en número, por lo que una iniciativa como la formulada implica un importante desafío financiero dentro de un sistema de salud de por sí deficitario. En paralelo a las políticas de acceso a los servicios de salud, es pertinente favorecer las condiciones adecuadas de higiene, salubridad y seguridad en las que se desenvuelven las personas mayores, máxime cuando la planificación específica de medidas de salud e higiene para los mayores es prácticamente anecdótica.
Especial importancia adquiere garantizar que las personas mayores pueden acceder a una VIVIENDA digna o, llegado el caso, a residencias donde se les dispense los servicios necesarios para llevar una vida digna.
Igualmente necesario es promover la integración de las personas mayores en la vida social y cultural, facilitando, por ejemplo, el acceso a actos culturales y educativos (no olvidemos que las personas mayores están precisamente en el segmento de población con menor tasa de estudios), o la adaptación a las nuevas tecnologías. (EDUCACION, CULTURA e INTERNET)
Por último, especial importancia tiene el hecho indiscutible de que en la mayoría de los casos son los familiares quienes se están haciendo cargo de los cuidados de las personas mayores. Por ello se hacen precisas ayudas de distinta índole, desde las que prevén ayudas que permitan y favorezcan una adecuada atención familiar de las personas mayores (ya no sólo por el sustento económico que el entorno familiar les dispensa, sino también por el apoyo emocional que supone), hasta las que prevén alternativas o complementos a la atención familiar como, por ejemplo, los servicios de atención domiciliaria. En orden completamente distinto, también es preciso un control sobre posibles maltratos físicos, psicológicos, etc. infligidos a los mayores por sus familiares.
III. LA PROTECCIÓN DE LOS MAYORES EN EL DERECHO INTERNACIONAL. ESPECIAL REFERENCIA A LOS DOCUMENTOS AMERICANOS. Dispersión y superficialidad son dos de las principales características del reconocimiento de los derechos de las personas mayores en los documentos internacionales. A diferencia de otros colectivos también considerados vulnerables (v. gr. niños y mujeres), las personas mayores no han sido objeto de un tratamiento global y consolidado, destacando asimismo la debilidad jurídica de los textos dedicados a los derechos de este colectivo.
En el seno de la ONU hemos de referirnos al artículo 25, párrafo 1º, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que incluye a la vejez entre las situaciones que requieren prestaciones propias de un sistema de Seguridad Social. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966, es vinculante para los Estados firmantes, pero en él no hay una mención explícita a las personas mayores. Sólo cabe referirnos al artículo 9 de dicho Pacto en donde se reconoce un derecho a la Seguridad Social, que sin duda cubre las prestaciones propias de protección a la vejez.
Dentro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) hay que destacar el Convenio (102) de la OIT sobre Seguridad Social de 1952. De acuerdo con el artículo 25 del mismo, “todo miembro para el cual esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez”. Asimismo, el artículo 26 especifica que la contingencia cubierta es la supervivencia, más allá de una edad prescrita, que, en todo caso, no excederá de sesenta y cinco años, pudiéndose fijar, sin embargo, una edad más elevada, teniendo en cuenta la capacidad de trabajo de las personas de edad avanzada en el país de que se trate. El artículo 28 deja claro, a su vez, que la prestación consiste en un pago periódico de dinero.
Centrándonos en el ámbito iberoamericano, la Convención Americana de Derechos Humanos no contiene mención relevante referida a las personas mayores, si acaso con la única excepción del art. 4.5, que prohíbe la pena de muerte a personas que, en el momento de la comisión del delito, tuvieran más de setenta años. El Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1999), firmado en el seno de la OEA, es el único instrumento internacional vinculante en Iberoamérica que estipula verdaderos y específicos derechos de las personas mayores. En concreto, el artículo 9 indica que: “Toda persona tiene el derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez”, y el artículo 17 señala que: “Toda persona tiene derecho a la protección especial durante la ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica”.
Mención diferenciada requiere el Informe de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, que se celebró en Madrid, del 8 al 12 de abril de 2002. El artículo 13 de dicho Informe destaca “la responsabilidad primordial de los gobiernos de promover y prestar servicios sociales básicos y de facilitar el acceso a ellos, teniendo presentes las necesidades específicas de las personas de edad”. Entre esos servicios básicos sobresale el de salud y, a tal fin, la Asamblea se compromete en su artículo 14 “a proporcionar a las personas de edad acceso universal y en condiciones de igualdad a la atención médica y los servicios de salud, tanto servicios de salud física como mental”.
En 1982 la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento aprobó el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento. Este Plan ofrecía a los Estados miembros de la Asamblea orientaciones sobre las medidas para garantizar los derechos de las personas mayores. La Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento se realizó en España en el 2002, aprobando el Plan de Acción Internacional de Madrid. Éste, a diferencia del Plan de Viena, hizo hincapié en la situación de los países en desarrollo.En dicho Plan se establece una serie de objetivos (con sus correspondientes medidas) entre los que pueden subrayarse los siguientes:
· Sistemas que permitan a todos los trabajadores obtener una seguridad social básica, que comprenda pensiones, seguro de invalidez y protección de la salud.
· Garantía de ingresos mínimos suficientes para las personas mayores en situación social y económica desventajosa.
· Reconocimiento de la contribución social, cultural, económica y política de las personas mayores.
· Participación de las personas mayores en los procesos de adopción de decisiones a todos los niveles.
· Igualdad de oportunidades de empleo a todas las personas mayores que deseen trabajar.
· Alivio de la marginación de las personas mayores en las zonas rurales.
· Utilización plena de las posibilidades y los conocimientos de las personas de todas las edades, reconociendo los beneficios derivados de la mayor experiencia adquirida con la edad.
· Reducción de la pobreza entre las personas de mayor edad.
IV. ESTADO DE LA CUESTIÓN EN IBEROAMÉRICA.
1. Consideraciones generales sobre la situación de iure y de facto de las personas mayores. Los estudios e informes de CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, dependiente la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas) son de los más fiables a la hora de analizar la situación de las personas mayores en Iberoamérica. Pues bien, el CELADE viene avisando desde hace tiempo que la región iberoamericana está envejeciendo a un ritmo que podemos calificar de rápido y en un contexto social y económico caracterizado aún por importantes bolsas de pobreza y desequilibrios socio-económicos. Este paulatino pero inexorable envejecimiento requiere de nuevas políticas públicas que tengan como objeto específico la atención de las personas mayores, so pena de relegar a éstas a una situación de exclusión social. Dichas políticas deben centrarse, cuando menos, en los siguientes ámbitos: trabajo y seguridad social (pensiones de jubilación, viudedad e incapacidad), salud, vivienda y entorno social, cultural y familiar.
En Iberoamérica es perentoria la adaptación o la creación ex novo de servicios como los de seguridad social, salud, educación, vivienda, etc. Pero esta tarea legislativa y ejecutiva sólo será eficaz si, al mismo tiempo, se produce una transformación cultural que inculque en la sociedad la necesidad de considerar a las personas mayores como una parte importante de la misma, al tiempo que especialmente vulnerable. Una transformación que inculque, en consecuencia, la convicción de que es necesario reconocerles derechos específicos que satisfagan su específicas necesidades.
Es cierto que se han venido produciendo algunos avances en el reconocimiento de derechos de las personas mayores en los países iberoamericanos. Pero estos avances son claramente insuficientes, y aún lo son más ante los nuevos desafíos presentados. Esta insuficiencia es material en tanto que la inmensa mayoría de países de la región están por debajo de las prestaciones y servicios que hoy requieren las personas mayores, pero antes que material es formal, pues es la propia ley la que resulta ciertamente escasa en cuanto a la protección de los mayores. Como hemos dicho más arriba, la legislación en materia de personas de edad avanzada es heterogénea en la región que nos ocupa. No todos los países cuentan con leyes integrales que tutelen específicamente los derechos de las personas mayores, o que regulen la creación y funcionamiento de instituciones cuya labor sea mejorar sus condiciones de vida. Brasil, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, México y Puerto Rico son los países que contienen legislaciones más integrales (a modo de ejemplo véase la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores de México), sin que por ello podamos afirmar que las mismas sean idóneas. En el resto de países la legislación tiene un menor alcance, y dentro de éstos algunos presentan legislaciones ciertamente insuficientes. Por otro lado, el verdadero déficit lo encontramos en la falta de efectividad de las normas reconocedoras de los derechos. Por desgracia, no podemos afirmar que la mera existencia de leyes protectoras de las personas mayores conlleve una mejora real en sus condiciones de vida.
2. Breve referencia a las pensiones de jubilación. En las décadas de 1980 y 1990 se impulsaron reformas de los sistemas de jubilación y pensiones en los países de América Latina y el Caribe, precisamente ante la previsión cierta de un paulatino envejecimiento de la población [véanse, por ejemplo, Perú (1992), Argentina (1993), Colombia (1994), Uruguay (1995), Bolivia (1996), México (1996), El Salvador (1997) y Costa Rica (2000)]. El denominador común de estas reformas fue, en términos generales, la apuesta por un régimen financiero de capitalización individual, aun cuando en algunos países se venía de un sistema de reparto (v. gr. Chile, Bolivia, El Salvador o Perú), que algunos casos se complementa no obstante con sistemas públicos de reparto (v. gr. Argentina, Costa Rica y Uruguay). El establecimiento de un sistema de capitalización ha supuesto en esencia que la administración de los recursos asignados a la jubilación queda confiada a sociedades privadas escogidas para tal fin por el propio trabajador. El papel del Estado se redujo pues al de regulador e inspector del sistema, así como garante último del funcionamiento del mismo, pero obviamente no es él depositario de los recursos ni el que los gestiona y distribuye llegada la edad de jubilación.
Aunque desde un punto de vista financiero es posible que los nuevos sistemas de pensiones estén más saneados que los del pasado más cercano, sus principales consecuencias no pueden considerarse precisamente alentadoras. Por un lado, la progresiva capitalización individual de los sistemas de pensión por jubilación puede considerarse menos solidaria. Una menor solidaridad que, no obstante, ha tratado de compensarse en algunos casos con el establecimiento de pensiones mínimas o básicas (véase por ejemplo la Ley 797 de 2003 de Colombia). Por otro lado, y junto al carácter menos solidario que los sistemas de capitalización llevan implícito, otro rasgo característico de los actuales sistemas de pensiones es una tendencia a endurecer los requisitos de acceso a la jubilación, lo que ha propiciado que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe estén por debajo del 50% de población activa cubierta por los respectivos sistemas de pensiones. Esta situación está llevando, a su vez, a una irremediable ampliación de las pensiones asistenciales o no contributivas.
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