Voces en Derechos Humanos
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Término: GASTO PUBLICO
Autor: Manuel Lucas Durán
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 25/09/2012 13:56:59I. INTRODUCCIÓN. Posiblemente uno de los aspectos más importantes que ha de estudiarse en relación con los así denominados derechos humanos o fundamentales, más allá del reconocimiento de distintas facultades a diversos sujetos en los más variados ámbitos, es la efectividad de tales derechos, lo cual se encuentra estrechamente unido a su exigibilidad (EFICACIA DE LOS DERECHOS HUMANOS) y a las dotaciones presupuestarias que ha de hacer el respectivo ente público. ¿Qué ocurre si alguien que no tiene una morada donde guarecerse pretendiera hacer efectivo el derecho a una vivienda digna contemplado en la respectiva Carta Magna? Podrían constatarse dos situaciones opuestas: que tal derecho constitucionalmente reconocido en realidad no resulta exigible y, por tanto, no tiene virtualidad de derecho en sentido estricto sino una naturaleza cercana a la de mero principio programático; o bien que tal derecho puede en efecto hacerse efectivo mediando los oportunos requerimientos.
Sin embargo, en el caso de concluir la posibilidad de exigir jurídicamente un derecho fundamental de contenido económico, habría de determinarse primeramente cuál es el ente público obligado a hacerlo efectivo de acuerdo con la distribución competencial llevada a cabo por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico y, asimismo, qué sujetos pueden exigir su prestación. Pero es más: una vez resueltas las anteriores cuestiones, el problema fundamental que inmediatamente surge es cómo compaginar la exigibilidad de un derecho de contenido económico con el principio de legalidad presupuestaria, como exponemos a continuación.
Así pues, en virtud del principio de legalidad presupuestaria reconocido en la gran mayoría de las constituciones actuales, el ejecutivo sólo podrá gastar de conformidad con el plan económico previsto en el presupuesto anual de dicho ente, el cual se habrá aprobado por el órgano constitucionalmente determinado (asamblea de representantes populares) partiendo del proyecto presentado por el propio poder ejecutivo. Y puesto que la facultad de ordenar el gasto viene atribuida a dos entes políticos de primer orden (legislativo y ejecutivo), es el poder político el que concreta discrecionalmente el gasto que ha de realizarse de entre los infinitamente posibles, motivo por el cual suele pensarse que la configuración del estado de gastos de los presupuestos de un determinado ente tiene el mismo carácter voluntarista y discrecional, en modo alguno revisable. Y puesto que ejecutivo y legislativo ordenan en función de criterios políticos los gastos públicos para un determinado ejercicio económico, todo lo que quede fuera del estado de gastos aprobados no puede exigirse a tales entes públicos, en la medida en que la ejecución del presupuesto no puede desviarse (por el ya indicado principio de legalidad presupuestaria) de las partidas inicialmente aprobadas y no es jurídicamente posible abonar más prestaciones económicas que las previstas en el respectivo presupuesto, de manera que otro tipo obligaciones económicas diferentes a las en él recogidas no podrían, en principio, exigirse al ente público en cuestión.
En consecuencia, es preciso determinar si los DERECHOS FUNDAMENTALES son directamente exigibles y qué implicaciones fiscales (tributarias y presupuestarias) tendrá la exigibilidad de los mismos.
II. EXIGIBILIDAD JURÍDICA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Como ya se ha comentado, una de las cuestiones jurídicas más importantes que rodean el ámbito de los derechos fundamentales es si los mismos son directamente exigibles a los entes públicos, sobre todo cuando los mismos tienen un contenido económico.
Debe recordarse que, en un primer momento, la Revolución liberal puso su atención básicamente en la defensa de la LIBERTAD y PROPIEDAD PRIVADA del individuo, en el sentido de imponer al Estado acciones negativas o de no injerencia. Sin embargo, con el devenir de los tiempos y una mayor preocupación por las carencias sociales de la comunidad, las normas fundamentales de los Estados han venido requiriendo del poder público no sólo una mera limitación de su poder, sino dar un paso más: se demandan acciones positivas que garanticen a los ciudadanos una calidad y nivel de vida mínimo (derecho a una asistencia social, al trabajo, vivienda, educación, etc.).
En realidad, la recepción de tales derechos por el constitucionalismo actual supone una superación de los derechos y libertades meramente formales del Estado liberal en pro de una libertad e IGUALDAD efectiva entre los ciudadanos, pues de nada sirve tener derecho a algo si fácticamente, y por razones principalmente económicas, el acceso a su disfrute queda esencialmente vedado.
Sin embargo es sobradamente conocido que la configuración de tales derechos se enfrenta a tres importantes problemas:
- En primer lugar nos encontramos con una indeterminación de tales derechos, puesto que su enunciado constitucional es demasiado amplio y requiere necesariamente de una especificación que naturalmente vendrá de manos del poder político. Ello implica sin duda el peligro de que las garantías jurídicas se vean notablemente reducidas ante el argumento de que son derechos de configuración legal (política), lo que podría debilitarlos hasta el punto de casi negar el carácter normativo de tales derechos. Tal y como ha destacado la doctrina, la solución probablemente más adecuada es acudir al núcleo esencial o contenido mínimo de tales derechos (Alexy: 1993, 494-495) que en todo caso debería ser garantizado por el Estado más allá de cualquier referencia a la libertad de configuración que tiene el propio poder legislativo.
- En segundo lugar habría que determinar si tales derechos son directamente exigibles por los ciudadanos ante los tribunales como cualquier otro derecho subjetivo, a lo cual dedicaremos el presente epígrafe.
- En tercer lugar, aun definiendo los derechos de acuerdo con lo anteriormente indicado (contenido mínimo), la existencia de una efectiva prestación dependerá la de disponibilidad de dinero público suficiente para satisfacer tales necesidades sociales, aspecto al que dedicaremos el epígrafe siguiente.
Pues bien, como no podía ser de otro modo, las constituciones del ámbito iberoamericano han recogido derechos fundamentales de contenido económico en su articulado.
Así, en la península ibérica, la Constitución portuguesa de 1976 recoge tales derechos en su parte I (de los derechos y deberes fundamentales: arts. 12 y ss.) y particularmente en su título III (De los derechos y deberes económicos, sociales y culturales: arts. 58 y ss.), indicándose en su art. 18 que “Los preceptos constitucionales relativos a los derechos, libertades y garantías son directamente aplicables y vinculan a los entes públicos y privados”, lo cual parece despejar las dudas –al menos en principio- sobre la exigibilidad de tales derechos por los ciudadanos.
Sin embargo, la Constitución española de 1978, que también contiene un catálogo de derechos sociales y económicos en su capítulo II (v. gr. educación en el art. 27) y sobre todo en el capítulo III del título I (arts. 39 y ss.), si bien con un título que ya implica a priori una cierta devaluación de los efectos: “principios rectores de la política social y económica”. Y seguidamente el artículo 53.3 de dicha Carta Magna indica que “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen” (énfasis añadido). Ello ha llevado a la proclamación de determinadas leyes en este ámbito (así por ejemplo la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, aprobada en marzo de 2010). Sin embargo, la redacción de la norma transcrita ha llevado a la doctrina a declarar que la eficacia de dichos principios es interpretativa (Bassols Coma: 1988, 99) o bien que constituyen un tipo normativo propio caracterizado por dirigirse a los poderes públicos, necesitar una ley de desarrollo para generar derechos subjetivos a favor de los ciudadanos (Calvo Ortega: 2007, 621); por su parte, otros autores han ido más allá al declarar que es posible instar y lograr la inconstitucionalidad de la OMISION LEGISLATIVA en este ámbito, dado que la mención de la jurisdicción ordinaria no incluye la jurisdicción constitucional (García de Enterría y Fernández: 2002, 80-81).
En todo caso, aunque se interpretara el art. 53.3 de la constitución española (C.E.) en sentido estricto impidiendo, por ende, el acceso a la jurisdicción ordinaria para la salvaguardia de los DERECHOS SOCIALES que ahora estudiamos, la doctrina del Derecho Público y del Derecho Financiero española ha entendido que, en ámbitos presupuestarios, la alegación de los derechos sociales de prestación puede realizarse por medio del art. 31.2 C.E.; dicho precepto recoge que “[e]l gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”, considerándose como la vía de recepción de la cláusula del ESTADO SOCIAL en lo referido a los presupuestos de los entes públicos y, particularmente, de los derechos sociales de prestación (Bassols Coma: 1988, 101; Rodríguez Bereijo: 1983, 83 y ss.; Escribano López: 1981, 330 y ss.; Zornoza Pérez, 1988, 44 y ss.). Así pues, al no venir contenido el citado art. 31 C.E. en el capítulo III del título I de la Constitución (arts. 39 a 52 C.E.), no se veta el acceso a la jurisdicción ordinaria para alegar sus contenidos, con lo que se evitaría la restricción que el tan citado art. 53.3 C.E. parece imponer en cuanto al acceso a los jueces y tribunales para reclamar la plasmación de tales derechos en los presupuestos de los distintos entes públicos o en su ejecución presupuestaria.
En América, las constituciones han recogido en distintas partes del articulado derechos fundamentales que pueden implicar una prestación económica pública. Así, si nos referimos a cuestiones básicas como la SALUD, VIVIENDA y habitación encontramos diversos preceptos constitucionales que reconocen derechos a los ciudadanos (Argentina: art. 14 bis; Bolivia: arts. 16-20, 35-45, 91-97 del nuevo texto constitucional de 2009; Brasil: arts. 6, 7, 196-200; Chile: art. 19; Colombia: arts. 44, 45, 49-51; Costa Rica: arts. 65, 66, 82; Cuba: 9, 43, 50; Ecuador: 23, 32, 42-46; El Salvador: arts. 1, 35, 65-70; Guatemala: arts. 51, 93-100, 105, 119; Honduras: arts. 123, 145-150; México: arts. 2, 4; Nicaragua: arts. 59, 63, 64, 105; Panamá: arts. 105-113; Paraguay: arts. 68-72, 100; Perú: arts. 2, 7, 9, 11, 12; República Dominicana: art. 8; Uruguay: arts. 44, 45; Venezuela: arts. 82-86. (Cfr. Base de Datos Políticos de las Américas (2006) Salud, vivienda y alimentación. Estudio Constitucional Comparativo. Centro de Estudios Latinoamericanos, Escuela de Servicio Exterior, Universidad de Georgetown).
En las constituciones americanas antes citadas existe un denominador común cual es el principio de que los derechos fundamentales no serán entendidos como negación de otras declaraciones, derechos y garantías no especificadas en el texto constitucional, con inspiración probable en la IX enmienda (1791) de la Constitución de los Estados Unidos de América. Ello no obstante, no en todos los casos se declara la directa aplicabilidad de los derechos fundamentales de prestación. Así la Constitución colombiana recoge en su artículo 85 cuáles son los derechos de aplicabilidad “inmediata”, entre los cuales no aparecen contenidos los principales derechos de prestación, lo que da una idea de necesidad de una mediación legislativa. Por su parte, la Constitución boliviana recoge en su artículo 109 la aplicabilidad directa de todos los derechos previstos en la misma, estableciéndose por su parte en el artículo 134 una “acción de cumplimiento” que podrá interponerse por la persona afectada “en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”. La Constitución nicaragüense recoge no sólo la efectividad de los derechos contenidos en la misma sino que en su artículo 46 se refiere a la “la plena vigencia de los derechos consignados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos; en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas y en la Convención Americana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos”. Y por último, para no ser exhaustivos, la Constitución venezolana indica en su artículo 22 en relación con los derechos y garantías previstos por dicho texto que “La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos”; y seguidamente recoge en su art. 23 que “Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y la ley de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público.”
Dicho lo anterior, es preciso destacar que entre los derechos fundamentales previstos por las distintas constituciones iberoamericanas deben diferenciarse aquéllos que en principio no conllevan una prestación económica (aun reconociendo que la efectividad de todo derecho requiere de una adecuada dotación presupuestaria a los órganos públicos encargados de protegerlos, principalmente los jueces y tribunales) de los que requieren de la oportuna acción positiva y consiguiente dotación presupuestaria para hacerse efectivos (inversión en vivienda, salud pública, educación, etc.). A estos últimos nos referimos a continuación.
III. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE PRESTACIÓN Y SUS IMPLICACIONES FISCALES. Se ha dedicado el epígrafe anterior a estudiar siquiera someramente la exigibilidad de los derechos fundamentales (y particularmente de los derechos sociales y económicos que conllevan una prestación económica) porque es necesario concluir que los mismos son exigibles para poder entrar en el presente epígrafe de las implicaciones fiscales que tal exigibilidad tendría. Resulta ocioso indicar que la efectividad de algo tan elevado jurídicamente como los derechos fundamentales depende de cuestiones tan mundanas como las presupuestarias, pues en otro caso los referidos derechos quedarían en poco más que papel mojado.
En efecto, los derechos sociales y económicos requieren por lo general para su efectividad de una actividad prestacional de los entes públicos y se enfrenta a un importante problema: es preciso contar con una disponibilidad de medios económicos que puedan ser empleados en la satisfacción de las necesidades que se pretenden cubrir. Y no sólo ello, sino que habrá de seguirse el procedimiento presupuestario constitucionalmente previsto para la dotación y realización de las oportunas partidas de gasto. Se trata de algo evidente, y no en vano, el art. 2.1 del citado Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales recoge que “(c)ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. Dicho en otras palabras: la ausencia de medios económicos podría conllevar, en gran parte, la negación del derecho social.
En definitiva, deben determinarse las implicaciones presupuestarias de los derechos sociales de prestación, en la medida de que –como acabamos de señalar, y dada la naturaleza que en muchos casos puede predicarse de ellos como derechos “positivos” o de intervención y no meramente “negativos” o de omisión de actuación- su conculcación puede provenir precisamente de ausencias de dotaciones presupuestarias (o de dotaciones insuficientes), así como de ejecuciones presupuestarias que no tengan en cuenta criterios redistributivos o de SOLIDARIDAD (incluida la interterritorial).
Desde la perspectiva del Derecho Financiero y Tributario, aun en un estudio como el presente más centrado en el gasto público, existen dos perspectivas de actuación en relación con los derechos fundamentales:
- Por un lado, desde la perspectiva de los ingresos públicos el Estado debe configurar sus tributos con el objeto de recaudar el dinero necesario para hacer frente a los gastos públicos pero sin desoír el contenido de los derechos fundamentales ya citados. Para ello, es preciso atender a la capacidad económica de los contribuyentes de modo que quien no cuente con suficientes recursos para cubrir las necesidades básicas no debería ser obligado a allegar fondos a las arcas públicas, sobre todo en lo que respecta a los impuestos directos y especialmente en el ámbito del impuesto sobre la renta, lo que suele conllevar el establecimiento de un MINIMO VITAL exento de tributación. En este sentido, la mayoría de las constituciones iberoamericanas contemplan exigencias de justicia tributaria en el sentido antes expuesto (Portugal: arts. 103 y 104; España: art. 31; Argentina: art. 4; Brasil: art. 150; Chile: art. 19; Colombia: art. 363; Ecuador: art. 256; El Salvador: art. 131; Nicaragua: art. 114; Panamá: art. 261; Paraguay: art. 181; Perú: art. 74, haciendo expresa mención en este país a que “El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar (…) los derechos fundamentales de la persona”; Venezuela: art. 316. (Cfr. Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Leyes Impositivas. Análisis comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. Georgetown University y Organización de Estados Americanos).
Adicionalmente, para lograr el objetivo antes indicado (justicia tributaria) el sistema fiscal debería tener en cuenta que en relación con determinados gastos de las economías privadas estrictamente relacionados con los derechos económicos previstos constitucionalmente (vivienda, alimentación, educación, salud, etc.) la configuración de los diversos tributos y, particularmente, impuestos, habrán de declarar exentos tales pagos –o reducir los tipos impositivos de los mismos- en el ámbito de la imposición indirecta (v. gr. exenciones y tipos reducidos previstos para las prestaciones sanitarias, adquisición de alimentos, vivienda, etc.) pues no gravan en puridad sino manifestaciones de riqueza mínima en cuanto que tendentes a cubrir las necesidades básicas del individuo; ello es evidente si se considera que hasta quienes se dedican a la mendicidad por extrema pobreza deben adquirir comida y, consecuentemente, pagar tributos por ello. Por otro lado, los tributos deben examinar –en su caso- la oportunidad de beneficios fiscales en el ámbito de la imposición directa para tales supuestos (v. gr. deducciones por adquisición o alquiler de vivienda habitual).
- Pero en segundo lugar debe tenerse en cuenta la perspectiva de los gastos públicos del Estado y sus subdivisiones políticas, prevista en función de los presupuestos generales aprobados para cada ejercicio. Al respecto, es preciso indicar que o bien los mismos podrían ser declarados contrarios a Derecho (inconstitucionales si tienen rango de ley) o bien podría acudirse ante los tribunales para que éstos reconozcan el derecho de prestación económica a cargo de la Administración y a favor de una determinada persona, lo cual conllevará normalmente la obligación de dotar inmediatamente un crédito presupuestario que dé cobertura a la obligación económica declarada para que la misma pueda hacerse efectiva.
Así, en el primero de los supuestos citados (presupuestos de un ente público contrarios a Derecho) habrá que estar a la normativa y jurisprudencia constitucional y ordinaria de cada Estado para determinar si unos presupuestos aprobados pueden resultar inconstitucionales o ilegales (en función de que hayan sido aprobados por norma legal o reglamentaria). Pues bien, la posibilidad de recurrir los presupuestos de un determinado ente público no es una cuestión meramente teórica sino que se ha planteado en diversos países del ámbito iberoamericano: así ha ocurrido en El Salvador (Corso Sosa: 2002, 241 y ss.) y recientemente en Honduras, donde se interpuso una demanda de inconstitucionalidad por vía de acción, por razón de su contenido, solicitando que se declarasen contrarios a la Carta Magna algunos artículos del presupuesto de ingresos y egresos de la República para el ejercicio fiscal 2010. Y tal posibilidad ha sido reconocida igualmente en el ámbito argentino (Aberastury: 2003, 417 y ss.) o mexicano (Brage Camazano: 2008, 89 y ss.), por citar tan sólo dos países. Fuera del ámbito latinoamericano, merece la pena reseñar la sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 9-2-2010, por la que se ha declarado inconstitucional una norma no estrictamente presupuestaria pero con un importante contenido económico en relación con los derechos sociales puesto que regulaba ayudas públicas a las familias que fueron consideradas insuficientes por no respetar el derecho a garantizar un mínimo de subsistencia en relación con la dignidad humana que se deriva del artículo 1.1 de la Grundgesetz germana en conexión con la cláusula de Estado Social prevista en el art. 20.1 de la misma norma.
Si nos atenemos al caso español, las leyes de los últimos 3 ejercicios presupuestarios aprobados (2008, 2009 y 2010) se encuentran impugnados por diversos motivos ante la jurisdicción constitucional, y existen diversas sentencias del Tribunal Constitucional examinando la constitucionalidad de normativa presupuestaria (Rodríguez Bereijo: 1996).
Pues bien, de acuerdo con todo lo anterior nada impide que los presupuestos generales del Estado puedan recurrirse por no dotar de una adecuada cobertura económica a los derechos fundamentales de prestación previstos por el propio texto constitucional, y todo ello en conexión con el mandato constitucional –en consonancia con la cláusula de Estado Social- de una equitativa distribución de los recursos públicos (art. 31.2 de la constitución española y art. 77 de la constitución peruana) o de mandatos concretos en el ámbito presupuestario como el contenido en el artículo sexto del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adiciona el artículo 3º, en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de noviembre de 2002), a tenor del cual: “Los presupuestos federal, estatales, del Distrito Federal y municipales incluirán los recursos necesarios para: la construcción, ampliación y equipamiento de la infraestructura suficiente para la cobertura progresiva de los servicios de educación preescolar; con sus correspondientes programas de formación profesional del personal docente así como de dotación de materiales de estudio gratuito para maestros y alumnos. Para las comunidades rurales alejadas de los centros urbanos y las zonas donde no haya sido posible establecer infraestructura para la prestación del servicio de educación preescolar, las autoridades educativas federales en coordinación con las locales, establecerán los programas especiales que se requieran y tomarán las decisiones pertinentes para asegurar el acceso de los educandos a los servicios de educación primaria”.
A este respecto son significativas las palabras de Santos (2003) cuando indicó: “Cuando yo era Ministro de Hacienda, mi mayor pánico era que alguien le pusiera una tutela al presupuesto para que éste se dedicara a garantizar los derechos fundamentales y no a subsidiar pérdidas operacionales, combustibles, Urrás, Telecomes y Carbocoles. Es decir, que el presupuesto cumpliera su objeto y que no se dedicara a financiar nuevos esperpentos, que explican no sólo el elevado nivel de la deuda, sino el nivel de POBREZA vinculado a una sociedad que es incapaz de proveer de opciones mínimas a sus ciudadanos, por su total falta de claridad respecto de la función del Estado. Pensaba con terror que cualquier día iba a aparecer un ciudadano a preguntar por qué era tan importante cumplir el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, mientras se podía violar flagrantemente el Contrato Social representado en la Constitución. Siempre pensaba en qué le podría yo contestar a ese ciudadano que pusiera una tutela a la ley que más derechos fundamentales viola en este país: la ley de presupuesto. Les soy franco: no se me ocurrían muchas respuestas. Les soy aún más franco: hoy se me ocurren menos.”
Y todo ello sin descuidar el hecho de que los presupuestos de un Estado o subdivisión política del mismo deben prever asimismo la reducción de las desigualdades interregionales siguiendo el principio de SOLIDARIDAD (art. 165.7 de la constitución brasileña y 138 de la constitución española).
Lo anterior debe entenderse tanto en relación con los presupuestos del Estado como de sus divisiones territoriales, para lo cual habrá que estar a la normativa que prevé la impugnación de tales presupuestos en el ámbito subestatal, sobre todo cuando la norma de aprobación no haya sido la ley y quepa, por ende, recurso administrativo o judicial ordinario. Así por ejemplo, en el ámbito local español (municipios y provincias), el art. 170 del Real Decreto Legislativo 2/2004 que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales prevé la posibilidad de reclamación administrativa por “omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo” antes de la aprobación definitiva de los presupuestos del ente local; y el art. 171 del citado texto, por su parte, prevé la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo contra los presupuestos. Pues bien, en ambos casos (recurso administrativo y judicial) podría alegarse la vulneración del tantas veces citado art. 31.2 de la constitución española en cuanto que no se haya producido una asignación equitativa de los recursos públicos por no haberse contemplado en los presupuestos asignaciones económicas en relación con los derechos de prestación respecto de los cuales deba entenderse responsable o garante el ente local.
Ahora bien, partiendo de la exigibilidad de los derechos fundamentales de prestación en el ámbito de la jurisdicción ordinaria, lo cierto es que existe otra vía para lograr la aprobación de determinados créditos presupuestarios inicialmente no previstos en el plan económico del ente público. Si nos centramos en el ámbito español, el apartado 1 del art. 21 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria establece que “Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas”; y en el art. 23 (párrafo 2) se recoge: “El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal corresponderá al órgano administrativo que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes”; y seguidamente en el párrafo 3 del mismo precepto se indica: “El órgano administrativo encargado del cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial”. En consecuencia cabría a los justiciables lograr el reconocimiento judicial de un derecho de prestación para, seguidamente, instar a los entes públicos obligados a prestarlo a modificar sus presupuestos en función de lo anteriormente indicado.
Obviamente, una de las cuestiones acaso más indeseables de las acciones que habrían de emprenderse ante los entes públicos incumplidores por omisión en sus presupuestos de los gastos dedicados a las prestaciones económicas que hayan de realizarse para cumplir determinados derechos fundamentales constitucionalmente previstos es la lentitud de la justicia ante las necesidades apremiantes para satisfacer los derechos económicos requeridos. A este respecto, también existirían soluciones jurídicas imaginativas como la contemplada en la resolución que fijó una medida cautelar ciertamente singular (Morelli: 2003/2004, 93). Resume el autor referido la resolución judicial en los términos que siguen: “Tres niños morían de hambre. Sus padres, residentes en la ciudad de Paraná, habían intentado infructuosamente procurarles alimento, buscando trabajo, mendigando ayuda y planes sociales. Inician, a través del Defensor de Menores, una acción de amparo contra el gobierno provincial para que los incluya en algún programa alimentario. El tribunal acogió la demanda y como medida cautelar resolvió ordenar la provisión de alimentos mínimos para el grupo familiar a través de un supermercado cuyo costo podría descontar de sus obligaciones impositivas frente a la provincia, si esta no abonaba los alimentos dentro de un plazo preestablecido” (puede consultarse tal resolución judicial, según indicaciones del autor citado, en La Ley, Suplemento de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 2002, página 7, J. Menores Nº 2, Paraná, 28/6/02, Defensor del Superior Tribunal de Justicia c/Provincia de Entre Ríos y en La Ley Litoral, 2002, página 847).
BIBLIOGRAFÍA. P. Aberastury, “El presupuesto público en la ejecución de sentencias contra el Estado”, Execução contra a Fazenda Pública : CJF (Série Cadernos do CEJ) v. 23, 2003; R. Alexy(1993), Teoría de los Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, traducción de la obra original Theorie der Grundrechte, Suhrkamp-Verlag, Frankfurt, 1986; M. Bassols Coma, Constitución y sistema económico, 2ª ed., Tecnos, Madrid, 1988; J. Brage Camazano, “La acción abstracta de inconstitucionalidad”, en La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional, Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, Tomo VIII: Procesos constitucionales orgánicos, Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional - Marcial Pons, 2008; R. Calvo Ortega, “Reflexiones sobre los principios rectores de la política social y económica en la Constitución”, Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación nº 37, 2007; E. Corso Sosa, “Inconstitucionalidad de la Ley de Presupuesto de la República de El Salvador”, Cuestiones constitucionales julio-diciembre nº 007, 2002; F. Escribano López, Presupuesto del Estado y Constitución, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981; E. García de Enterría y T.R. Fernández, Curso de Derecho Administrativo II, 8ª ed., Civitas, Madrid, 2002; M.G. Morelli, “La justicia social y su protección jurisdiccional. Consideraciones con ocasión de un caso judicial”, enRevista Telemática de Filosofía del Derecho, nº 7 (2003/2004); A. Rodríguez Bereijo, “La Constitución de 1978 y el modelo de Estado: consideraciones sobre la función de la Hacienda Pública”, Sistema nº 53, 1983; ÍD, “Jurisprudencia constitucional y Derecho Presupuestario: cuestiones resueltas y temas pendientes”, Estudios jurídicos en homenaje al Prof. Aurelio Menéndez. IV. Derecho Civil y Derecho Público, Civitas, Madrid, 1996; J.M. Santos, “El desenfoque del gasto público”, Discurso pronunciado en el foro: “El rediseño del Estado”. Bogotá, Abril 23 de 2003. Publicado en las “Lecturas Dominicales” de El Tiempo, Domingo 4 de mayo de 2003; J.J. Zornoza Pérez, “El equitativo reparto del gasto público y los derechos económicos y sociales”, Hacienda Pública Española nº 113, 1988.