Voces en Derechos Humanos
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Término: LENGUA
Autor: Xabier Arzoz Santisteban
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 21/09/2012 17:35:40I. INTRODUCCIÓN. A pesar de los procesos de homogenización lingüístico-cultural desarrollados en la edad moderna y contemporánea (colonización, unificación nacional y globalización), en casi todos los estados del mundo existen ciudadanos cuya lengua es diferente de la de la mayoría de la población. Los estados de Iberoamérica no son una excepción (Solano, 1991; Censabella, 1999; Uranga et al., 2007; Atlas UNESCO de las Lenguas en Peligro en el Mundo).
Ante el hecho de la diversidad lingüística predominan dos perspectivas. Quien habla un lengua dominante y es monolingüe piensa que sería la misma persona si el destino le hubiera convertido en hablante de otra lengua: su personalidad no habría cambiado si, p. ej., en lugar de español hubiera hablado francés. En cambio, el hablante de una lengua minoritaria sabe que su lengua está en situación de inferioridad, ésta le suele preocupar y tiende a pensar que existen características de su personalidad ligadas a la lengua. El primero piensa la democracia lingüística en función de derechos individuales transportables universalmente, y defiende el laissez faire o la libre competencia en materia lingüística y privilegia el bilingüismo de mestizaje. El segundo piensa la democracia en función de DERECHOS COLECTIVOS y de fronteras lingüísticas (Laponce, 2006, 19). Las discusiones modernas entre LIBERALISMO y COMUNITARISMO, o sobre derechos individuales frente a derechos colectivos, se basan a menudo en precomprensiones y experiencias íntimas de esta naturaleza, que se intentan fundamentar después con argumentos racionales.
II. EL DERECHO A LA LENGUA EN EL SISTEMA INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. El derecho a la lengua no tiene un fundamento jurídico único en el DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. De hecho no constituye un derecho humano específico, con un ámbito de protección acotado. Como la lengua juega un papel fundamental en casi todas las instituciones sociales (familia, escuela, trabajo, estado, derecho, etc.), sería difícil concebir y definir un derecho humano ajustado a la diversidad de situaciones que caben en el seno de esas instituciones sociales. Lo que existen son disposiciones específicas, diseminadas en diversos instrumentos jurídico-internacionales, que amparan y protegen la utilización de la lengua en determinadas situaciones y condiciones, con una jurisprudencia todavía escasa. La dificultad reside justamente en articular un sistema coherente de derechos lingüísticos (Varennes, 2007, 258). Por dicha razón conviene ser consciente de las limitaciones del derecho internacional de los derechos humanos en relación con el derecho a la lengua. Por un lado, los estándares de protección son limitados, en particular cuando se trata del mantenimiento y la promoción de las lenguas, como se verá posteriormente. Por otro lado, no todos los derechos humanos con una posible dimensión lingüística la tienen necesariamente reconocida. Aunque la educación se ha de impartir necesariamente en una lengua determinada, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos rechazó que el derecho a la EDUCACION otorgue a su titular el derecho a escoger la lengua de enseñanza y a imponer su elección a la autoridad educativa (el “caso lingüístico belga”, 1968, Série A, vol. 6; Cyprus v. Turkey, Application no. 25781/94, parágrafo 277; vid. al respecto Milian Massana, 1994, 186-202).
La summa divisio del derecho internacional de los derechos humanos en materia de lengua es la siguiente. Por un lado, diversas disposiciones prevén un régimen de TOLERANCIA lingüística incluyendo la protección frente a la discriminación y la asimilación (apartado III). Por otro lado, algunas disposiciones establecen un régimen de promoción lingüística, lo que significa ciertos derechos “positivos” a obtener algunos servicios públicos esenciales, como son la educación, las relaciones con los poderes públicos o los medios de comunicación, mediante lenguas distintas de la oficial (apartado IV). La distinción entre ambos planos o niveles de protección es importante. En un caso se reconocen derechos humanos universales, a favor de los hablantes de cualesquiera lenguas (minoritarias o no); en otro, derechos humanos especiales, en beneficio de los miembros de ciertos grupos o colectivos humanos que se estiman necesitados de una especial protección, como las MINORIAS lingüísticas o los pueblos INDIGENAS. Dicho en otras palabras, unas disposiciones garantizan el derecho a “la” lengua como atributo de todo ser humano, y otras el derecho a “una” lengua como característica o elemento identificador de determinados grupos humanos.
La mayoría de los estados reconoce de iure y practica en general un régimen de tolerancia lingüística, pero el consenso es menos general cuando se trata de obligarse a establecer un régimen de promoción lingüística. De hecho, muchos estados se oponen al reconocimiento directo o indirecto de derechos colectivos. Por eso, tanto la naturaleza como el contenido de las obligaciones internacionales a este respecto suelen ser limitados. Para paliar esa escasez de obligaciones internacionales en materia de promoción lingüística se ha acudido a dos vías. Por un lado se han elaborado estándares mediante instrumentos internacionales no vinculantes, como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas pertenecientes a Minorías Nacionales, Religiosas y Étnicas (1992), las Recomendaciones de Oslo de la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa sobre los Derechos Lingüísticos de las Minorías Nacionales (1998) o la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007). La otra vía son los instrumentos regionales.En Europa se han elaborado importantes tratados internacionales para la protección de las minorías lingüísticas y las lenguas regionales o minoritarias (véase más abajo).
III. LOS DERECHOS HUMANOS RELATIVOS A LA TOLERANCIA LINGÜÍSTICA. Los principales derechos humanos vinculados a la TOLERANCIA lingüística son:
1. La protección frente a la asimilación forzosa, inhumana o degradante. El derecho internacional de los derechos humanos protege frente a varias formas de asimilación lingüística. La asimilación lingüística forzosa, cruel, inhumana o degradante vulnera la dignidad humana y está prohibida por los instrumentos internacionales (art. 5 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre; art. 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, etc.).
2. El derecho a no ser discriminado por razón de la lengua. La no discriminación constituye un principio básico y general relativo a la protección de los derechos humanos. La prohibición de DISCRIMINACION RACIAL o por razón de la lengua está prevista en numerosos tratados internacionales. Así, el párrafo 1 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece la obligación de cada Estado Parte de respetar y garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción, los derechos reconocidos en el Pacto, sin distinción alguna de –entre otras circunstancias– idioma. En virtud del artículo 26 de dicho Pacto, todas las personas no solamente son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección de la ley, sino que también se prohíbe cualquier discriminación en virtud de la ley y garantiza a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de –entre otras circunstancias– idioma. Otros tratados o instrumentos internacionales que también incluyen la prohibición de discriminación por razón de lengua son: la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 2), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 2), la Convención de los Derechos del Niño (art. 2), la Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (art. 2 y sigs.) o la Convención contra la Discriminación en la Educación.
En virtud de estas disposiciones, los hablantes de cualquier lengua, sean lenguas minoritarias o no, pueden oponerse a cualquier trato desigual motivado en la lengua que hablan habitualmente, así como exigir un trato de derecho y de hecho similar al que reciben los hablantes de otras lenguas. El derecho a no sufrir discriminación está dotado de una enorme potencialidad para proteger la utilización de la lengua en determinadas circunstancias. Especial atención debe prestarse en el futuro a las discriminaciones indirectas así como a la prohibición de discriminación en conexión con otros derechos humanos.
Aunque el derecho a la educación no tenga una dimensión lingüística, en conexión con el principio de no discriminación puede aportar cierta protección al derecho a la lengua. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos señaló hace años que una vulneración del derecho a no ser discriminado por razón de lengua existe cuando el estado dispone que los miembros de una determinada comunidad lingüística no pueden acudir a las escuelas existentes en una localidad, con objeto de que se asimilen lingüísticamente a la lengua oficial del territorio (el llamado “caso lingüístico belga”, 1968, Série A, vol. 6). En una sentencia más reciente el mismo Tribunal ha señalado que cuando un gobierno (en el caso la no reconocida internacionalmente República Turca del Norte de Chipre) ha asumido la responsabilidad de ofrecer enseñanza primaria en lengua griega, la falta de continuidad de esa educación en la enseñanza secundaria puede considerarse como una vulneración del contenido esencial del derecho a la educación (Cyprus v. Turkey, Application no. 25781/94, parágrafo 278). Esta sentencia no debe interpretarse como un abandono de la doctrina tradicional de que el derecho a la educación no incluye la elección de la lengua de enseñanza, sino como la introducción de un límite al MARGEN DE APRECIACION estatal disponible en la materia: la elección de la lengua de la enseñanza pública no puede ser arbitraria, y en circunstancias particulares puede exigir el uso de una determinada lengua.
En el caso Diegaardt, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas consideró que la obligación de las autoridades de Namibia de utilizar exclusivamente el inglés, única lengua oficial del estado, en respuesta a una solicitud formulada en Afrikáans, cuando el funcionario en cuestión hablaba Afrikáans y estaba en situación de contestar en dicha lengua, constituía una vulneración del art. 26 del Pacto Internacional (Comunicación 760/1997, J.G.A. Diegaardt v. Namibia).
3. La libertad de lengua. La libertad de lengua consiste en el derecho a emplear la lengua de preferencia sin interferencias en las relaciones privadas. La libertad de lengua no aparece reconocida de forma expresa como tal en ningún tratado o instrumento jurídico-internacional (aunque sí en unas pocas constituciones: art. 30 de la Constitución de Bélgica, cuyo texto procede de 1830; sección 30 de la Constitución de Sudáfrica de 1996; art. 18 de la Constitución suiza de 1999), pero se deduce cabalmente de diversos derechos humanos: la LIBERTAD DE EXPRESION, el respeto de la vida privada y familiar (INTIMIDAD), la prohibición de discriminación (IGUALDAD), etc.
Un fundamento capital de la libertad de lengua es la libertad de expresión. La libertad de expresión no sólo protege el contenido de las opiniones, sino también la lengua en la que éstas se expresan. La libertad de expresión incluye también la difusión de mensajes o anuncios de tipo comercial. En un caso relativo al derecho a usar el inglés en la rotulación exterior de los establecimientos comerciales en la provincia canadiense de Québec (cuya lengua oficial es el francés), el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas declaró que un estado puede elegir una o más lenguas oficiales, pero no puede excluir, fuera de la vida pública, el derecho a expresarse en la lengua de elección de cada cual (Comunicaciones 359/1989 y 385/1989, John Ballantyne, Elizabeth Davidson and Gordon McIntyre v. Canada). El Comité subrayó que la conclusión no se basaba en el carácter minoritario de los anglófonos en Québec (puesto que son mayoría en el conjunto de Canadá), sino en el carácter universal del derecho humano a la libertad de expresión.
No obstante, la libertad de lengua puede ceder frente a un interés público prevalente. Por lo general sólo en las esferas oficiales del gobierno y en el ámbito educativo existirá un interés público superior que legitime una restricción de la libertad de lengua. En las relaciones privadas que se desarrollan en un ámbito público, como la rotulación exterior de los establecimientos comerciales, puede existir un interés público digno de protección, p. ej., la protección de una lengua regional. En el caso antes citado, el Comité de Derechos Humanos afirmó que el interés del gobierno en proteger la lengua regional puede justificar la imposición de la lengua regional en la rotulación del establecimiento comercial, pero sería desproporcionado que obligara a excluir la lengua de elección del titular del establecimiento. En suma, la conciliación del interés público y de la libertad de lengua conduce a soluciones de compromiso: la doble rotulación debe ser lícita. Igualmente, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha señalado que un estado que declara la oficialidad de una determinada lengua pretende proteger dicha lengua y que, por tanto, la noción de lengua nacional implica la existencia de determinados derechos subjetivos para los hablantes de esa lengua; de tal forma una medida dirigida a proteger esa lengua es una injerencia legítima para la protección de los derechos y libertades de terceros en el sentido del art. 8.2 CEDH (Bulgakov contra Ucrania, 2007). En cambio, en relaciones estrictamente privadas no será posible encontrar un interés público prevalente que justifique una restricción de la libertad de lengua.
4. El derecho del acusado a disponer de un intérprete. El derecho del acusado a obtener la asistencia gratuita de un intérprete si no habla o entiende la lengua usada por el tribunal que le juzga es un derecho humano consagrado por diversos instrumentos jurídico-internacionales (entre otros, art. 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Aunque a menudo se incluye entre los derechos lingüísticos, el derecho a un intérprete no persigue ofrecer tolerancia, protección o promoción a una lengua o a una identidad lingüística. Su fundamento es otro: garantizar un juicio justo. Se dirige a procurar una comunicación efectiva entre el tribunal y el acusado. Si el acusado entiende y puede ser entendido usando la lengua del tribunal, aunque no sea su lengua materna o de preferencia, el derecho entiende que la comunicación efectiva queda garantizada adecuadamente mediante la lengua usada por el tribunal.
IV. LOS DERECHOS HUMANOS RELATIVOS A LA PROMOCIÓN LINGÜÍSTICA. El derecho internacional de los derechos humanos estima que ciertos grupos o colectivos humanos tienen una necesidad especial de protección, como son las MINORIAS y los pueblos INDIGENAS.
1. Minorías lingüísticas. El derecho internacional de los derechos humanos contiene algunas disposiciones específicas sobre la protección de las minorías lingüísticas: el art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y el art. 30 de la Convención de los Derechos del Niño (1989). El art. 27 del Pacto garantiza el derecho a utilizar la lengua minoritaria. El derecho se reconoce a los miembros de una minoría lingüística, aunque, indirectamente, hay una clara dimensión colectiva.
El concepto de minoría (lingüística o étnica) nunca ha obtenido suficiente precisión en el derecho internacional. La interpretación dominante excluye las minorías relativas, esto es, las minorías locales o regionales que constituyen mayorías en el conjunto del estado. Los derechos de las minorías relativas deben protegerse a través de los derechos analizados en el apartado anterior. Existe controversia en torno a si el art. 27 ha de aplicarse también a las minorías surgidas de la emigración reciente. La interpretación tradicional (y la mayoritaria en Europa) es que el art. 27 se aplica exclusivamente a las minorías autóctonas. No obstante, otra corriente de opinión (especialmente entre autores anglosajones) tiende a incluir también las llamadas “nuevas” minorías en el ámbito de aplicación de las disposiciones sobre minorías.
El principal problema del art. 27 del Pacto Internacional es el de su contenido. A primera vista se limita a obligar a los estados a respetar y no interferir en la utilización por los miembros de las minorías lingüísticas de su lengua propia: esto es, constituiría un mero derecho de defensa o una libertad de lengua reconocida expresamente a los miembros de las minorías lingüísticas. Sin embargo, una importante línea doctrinal contempla en el art. 27 una protección de los elementos identificadores de las minorías (lengua, religión y costumbres); esta protección exige de los estados obligaciones positivas en forma de adopción de las medidas necesarias para el mantenimiento de los elementos identificadores de las minorías. En todo caso, los estados son libres para determinar la naturaleza y el alcance de esas medidas. De ninguna forma se desprende del art. 27 que el estado esté obligado a reconocer la oficialidad de la lengua minoritaria, ni en el conjunto del territorio ni en la región o las localidades en la que la minoría lingüística constituye la mayoría de la población.
La Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1992, se dirige a precisar el alcance de las obligaciones derivadas del art. 27 del Pacto Internacional. Su art. 4.3 establece que los estados deberán adoptar medidas apropiadas de modo que, “siempre que sea posible”, las personas pertenecientes a minorías puedan tener oportunidades adecuadas de aprender su idioma materno o de recibir instrucción en su idioma materno.
En Europa existe menos rechazo que en el ámbito anglosajón a la idea de reconocimiento de derechos positivos a favor de las minorías. En el ámbito regional europeo se han concluido bajo los auspicios del CONSEJO DE EUROPA dos importantes tratados internacionales, auténticos pioneros en la materia: el Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales (1995) y la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias (1998). Para evitar los recelos existentes en muchos estados, se optó por dos técnicas complementarias: las disposiciones no reconocen derechos sino que prevén medidas de protección; los estados han de seleccionar un número mínimo de medidas con cierta libertad, en principio aquellas que mejor se adaptan a la situación de las minorías o de las lenguas (ratificación “à la carte”). Desde una perspectiva formalista puede cuestionarse que la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias sea un instrumento de DERECHOS HUMANOS, puesto que no reconoce derechos, su perspectiva es cultural y su objeto de protección las lenguas regionales o minoritarias y no los grupos lingüísticos o sus miembros. En cualquier caso, en los dos tratados mencionados se establecen estándares mínimos y vinculantes para una serie de ámbitos que redundan en beneficio de los miembros de las minorías nacionales y lingüísticas; además, los dos instrumentos jurídicos cuentan con un mecanismo independiente de supervisión que vela por el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los Estados.
Como organización de integración regional, la UNION EUROPEA ha hecho suyo el contenido del art. 27 del Pacto Internacional, antes mencionado: el art. 22 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, reconoce el derecho al respeto de la diversidad lingüística (Arzoz, 2008).
2. Pueblos indígenas. Los pueblos indígenas pueden ser considerados minorías a los efectos de la protección internacional anteriormente expuesta. No obstante, el derecho internacional ha atendido a las características y las necesidades especiales de protección de los pueblos indígenas en diversos instrumentos: el Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (Convención OIT Nr. 169), la Convención sobre los Derechos del Niño, y la más reciente Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Álvarez-Molinero et al., 2009).
El Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989 (en vigor desde el 5 de septiembre de 1991) aborda principalmente aspectos tales como los derechos sobre la tierra y las condiciones de empleo y seguridad social, aunque también incluye disposiciones sobre la lengua. A los niños de los pueblos indígenas deberá enseñarse, “siempre que sea viable”, a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenecen (art. 28.1). Así mismo, deberán adoptarse medidas para preservar las lenguas de los pueblos indígenas y promover el desarrollo y la utilización de las mismas (art. 28.3). Los gobiernos deben dar a conocer a los pueblos indígenas sus derechos y obligaciones, en particular con respecto al trabajo, oportunidades económicas, educación, sanidad y los derechos de la Convención, “si fuere necesario”, mediante traducciones escritas y mediante la utilización de los medios de comunicación de masas en las lenguas de dichos pueblos (art. 30.2). El Convenio ha sido ratificado por diversos estados centroamericanos y sudamericanos y por España.
Algunos autores han subrayado las limitaciones del discurso de los derechos cuando se trata del mantenimiento de las lenguas de los pueblos indígenas, que suelen ser lenguas orales, con pocos hablantes, no estandarizadas, sin recursos materiales o personales para su aprendizaje y transmisión escolar (Patrick, 2005; Wright, 2007). El propio Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales reconoce que la exigibilidad del derecho a la educación en la propia lengua depende de la viabilidad de esa educación.
V. EL DERECHO A LA LENGUA EN IBEROAMERICA. Los estados iberoamericanos propenden a reconocer constitucional y legalmente la diversidad étnica, cultural y lingüística existente en su seno. Numerosas constituciones reconocen la existencia de los pueblos indígenas u otras comunidades étnicas, así como el respeto a su identidad: las constituciones de Bolivia (art. 1), Ecuador (art. 1), México (art. 4) y Paraguay (art. 140) proclaman incluso solemnemente la composición multiétnica, multicultural o bilingüe y bicultural de esas naciones. Así mismo, la Constitución española reconoce la existencia de “pueblos” (Preámbulo) y “nacionalidades” (art. 2).
Las técnicas de reconocimiento de la diversidad lingüística utilizadas en las constituciones iberoamericanas son principalmente tres. Algunas constituciones reconocen expresamente la oficialidad de la lengua o lenguas distintas del español, ya sea una doble oficialidad que se extiende por todo el territorio nacional (español y guaraní en Paraguay, art. 140) ya sea una oficialidad circunscrita a los territorios en los que predominen o a los pueblos que hablen tradicionalmente dichas lenguas: Colombia (art. 10), Ecuador (art. 1), España (art. 3.2), Perú (art. 48) o Venezuela (art. 9). La segunda técnica constitucional de reconocimiento consiste en una declaración genérica de protección y promoción de las lenguas y culturas de los pueblos indígenas (El Salvador, art. 62; México, art. 4; Panamá, art. 84; Perú, art. 17). Este tipo de declaraciones se suele completar con la afirmación de la pertenencia de las citadas lenguas al patrimonio cultural de la nación. La tercera técnica se centra en las consecuencias específicas de la diversidad lingüística para el ámbito educativo: así, se reconoce a los pueblos o comunidades indígenas el derecho a “una educación bilingüe y bicultural” (Argentina, art. 75.17), el derecho al uso de las “lenguas maternas y métodos propios de aprendizaje” en la enseñanza (Brasil, art. 210), el derecho a “mantener y desarrollar su identidad y cultura” y a recibir una “educación intercultural en su lengua materna” (Nicaragua, arts. 4 y 121), “programas de alfabetización bilingüe” (Panamá, art. 84) o los derechos colectivos a mantener, desarrollar y fortalecer su identidad lingüística y contar con “el sistema de educación intercultural bilingüe” (Ecuador, art. 84.11); o el estado se compromete a fomentar “la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona” (Perú, art. 17).
El reconocimiento de la oficialidad de una lengua representa en principio la técnica de protección más intensa. La declaración de oficialidad o de protección constituye el fundamento constitucional adecuado para el despliegue de una multiplicidad de consecuencias jurídicas (enseñanza, administración, etc.) que, en cualquier caso, necesitan un desarrollo legislativo. El reto jurídico y político estriba en convertir las promesas constitucionales, ya sea de oficialidad, de protección o de educación bilingüe, en reales y efectivas. En esta materia se ha avanzado bastante en la última década en Iberoamérica, debido a la creciente movilización de las organizaciones indígenas en el ámbito interno e internacional, pero todavía queda mucho camino por recorrer. Una Ley importante adoptada a este respecto es la Ley General de los Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, aprobada en 2003 por el Congreso mexicano y modificada en junio de 2010.
En ocasiones, el reconocimiento jurídico de los grupos lingüísticos se realiza mediante leyes especiales. La Ley 7/1999, de 29 de enero, de reconocimiento oficial de los derechos lingüísticos de la comunidad mirandesa (entre 7.000 y 10.000 personas hablan en Portugal, junto a la frontera hispano-lusa, una variedad del asturiano-leonés) constituye un importante instrumento de protección de una lengua minoritaria. En España, las seis comunidades autónomas con una segunda lengua oficial (País Vasco, Cataluña, Galicia, Valencia, Islas Baleares y Navarra) cuentan con sus propias legislaciones lingüísticas; y otras dos comunidades autónomas, Asturias y Aragón, han regulado mediante leyes propias la promoción, respeto y enseñanza de sus lenguas regionales.
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