Voces en Derechos Humanos

• Término: POLITICAS PUBLICAS DE DERECHOS HUMANOS

  
  
  
  

  Autor: Ana Haro González

  
  Fecha de publicación: 20/09/2012 - Última actualización: 01/10/2012 18:18:25
  
  
  

  I.          DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. El campo de la política pública es amplio y complejo llegándose a considerar una disciplina autónoma dentro de la ciencia social. Esta amplitud hace que las definiciones del concepto sean múltiples y variadas. Entre las definiciones clásicas, Dye entiende a la política pública como “lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (1972:18, en Subirats 2008: 36); por su parte, Meny y Thoening la perciben como “un programa de acción propio de una o varias autoridades públicas o gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o un espacio territorial dado” (1985: 6, en Subirats 2008: 36). Finalmente, Subirats et al sostienen que la política pública es “una serie de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no tan públicos – cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios)” (2008: 37).

  El estudio de las políticas públicas suele incluir el análisis de las diferentes etapas que forman el ciclo de una política. A grandes rasgos, la literatura ha tendido a diferenciar seis etapas distintas: la identificación del problema, la definición de la agenda, la formulación de la política, la toma de decisiones, la implementación y la evaluación(Jann y Wegrich, 2007). Cada una de estas etapas está protagonizada por diversos actores que están condicionados por factores ambientales y que se mueven por una serie de incentivos determinados. Esto hace que cada política pública dependa fuertemente del contexto en el que se desarrolla, siendo por tanto difícil la extrapolación de una política concreta a un contexto diferente. El análisis del conjunto de las políticas públicas en América Latina, y en particular de las políticas relacionadas con los derechos humanos, exige por tanto la adaptación de los marcos teóricos y empíricos a las condiciones técnicas, sociales y políticas de los países de este continente.

   

  II.       LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA. De acuerdo con el informe del Banco Interamericano de Desarrollo (2006), la comparación de la calidad de las políticas públicas en Europa, Asia del Este y América Latina sitúa al continente latinoamericano en la cola del grupo. Este rezago alcanza, sin embargo, diferentes grados según el componente que se analice. Bajo esta lógica, se observa que el continente latinoamericano muestra niveles bajos en la estabilidad de las políticas públicas y en la eficiencia de las mismas; no obstante, se acerca a los otros grupos de países cuando se analiza la orientación de las políticas hacia la defensa del interés público (2006: 148).

  El mismo informe realiza un estudio muy interesante de las diferencias que se dan entre los países del continente latinoamericano en relación con la calidad de las políticas. Así, tomando en cuenta seis elementos diferentes, estos son, estabilidad de las políticas, la adaptabilidad de las mismas en situaciones difíciles, la coordinación y coherencia temporal y de área, la calidad de la implementación y la efectiva aplicación, la orientación al interés público y la eficiencia de las políticas, el informe establece cuatro grados diferentes de calidad (2006: 147). El grado más alto engloba a aquellos países cuyas políticas se prolongan a lo largo de varios mandatos, adaptándose a las dificultades económicas y sociales y respondiendo a las necesidades de los ciudadanos. En este grupo sólo se encuentra Chile. Por su parte, el segundo grado –alto- alude a aquellos países en los que las políticas públicas tienen cierta estabilidad, capacidad de adaptación y atienden a las necesidades ciudadanas pero que encuentran algunas dificultades en el proceso. En este grupo se encuentran Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México y Uruguay. Finalmente, el tercer grupo cubre a aquellos países que si bien consiguen sacar adelante sus políticas públicas arrastran notables deficiencias en el proceso. En este grupo encontramos a Argentina, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Venezuela. El último grupo relativo a la calidad baja en el proceso de políticas públicas no se refleja en ningún país.  

  Las peculiaridades del continente latinoamericano en la elaboración de políticas públicas responden tanto a cuestiones técnicas, como a cuestiones políticas. En relación a las cuestiones técnicas, cabe destacar que los países latinoamericanos se han caracterizado por un Estado amplio pero vulnerable, fuertemente dependiente de los ciclos económicos. Esta debilidad ha hecho que las estructuras técnicas se vayan adaptando a los modelos de desarrollo imperantes en cada momento, cambiando frecuentemente las lógicas y los instrumentos gerenciales y frenando por tanto los procesos de consolidación burocrática (World Bank 2010). Las mencionadas rupturas se dan con el paso del incrementalismo y la economía pública a los procesos de liberalización económica y nueva gerencia pública y con el abandono de las lógicas puramente gerenciales en favor de la introducción de lógicas neopúblicas (Ramió y Salvador 2005). La inestabilidad de los modelos de desarrollo y, por tanto, de las estructuras administrativas tiene un reflejo muy claro en países como Argentina, Perú, Bolivia o Venezuela.

  Por su parte, los factores políticos también tienen una importancia fundamental en el proceso de elaboración de políticas públicas en América Latina. Siguiendo una vez más el informe del Banco Interamericano de Desarrollo (2006), se descubren algunas correlaciones interesantes entre la actuación de actores políticos claves del sistema y la calidad de las políticas públicas. Bajo esta lógica, se observa una influencia favorable de los Congresos que tienen amplias capacidades legislativas y técnicas sobre la calidad de las políticas, percibiéndose esta relación de manera clara en países como Chile, Colombia, Brasil o Uruguay. En la misma dirección, se observa una correlación positiva entre la independencia del Poder Judicial o el desarrollo de una burocracia autónoma y la bondad de las políticas públicas, reflejándose claramente en casos como Chile y Uruguay. Por último, se vislumbra una relación interesante entre la existencia de partidos institucionalizados y programáticos y la calidad de las políticas, cristalizando en países como Chile, Uruguay o El Salvador  (2006: 154).

   

  III.    LA ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LOS DERECHOS HUMANOS EN AMÉRICA LATINA. Cabe destacar que, en las últimas décadas, los derechos humanos han incrementando su presencia en el proceso de políticas públicas en América Latina. Por un lado, han aumentado considerablemente los esfuerzos para proteger el disfrute de los derechos del conjunto de la ciudadanía, y en particular, de los colectivos vulnerables. Hoy en día en prácticamente todos los países del continente existen programas de restitución a las víctimas (REPARACIONES), de protección a la MUJER y la INFANCIA o de capacitación política. Asimismo, se han fortalecido instituciones judiciales como el DEFENSOR DEL PUEBLO o las Cortes Supremas de Justicia para que incrementen su labor y vigilancia sobre el tema. Por otro lado, los derechos humanos se han convertido en un tema transversal, por el cual, todas las acciones del GOBIERNO y de la sociedad tienen que considerar el impacto que tendrán sobre el libre ejercicio de los derechos individuales y colectivos. De esta forma, programas medioambientales o económicos y la reingeniería institucional tienen que tener presente el impacto que tendrán sobre los derechos de los ciudadanos de un país.

  La entrada de los derechos humanos en la agenda político-social y su cristalización en los procesos de política pública se explica por múltiples factores. Algunos de los más significativos son los siguientes. En primer lugar, los derechos humanos se sitúan en el centro de la agenda política por presiones tanto sociales, como internacionales. Por un lado, la violación recurrida de los derechos humanos, fundamentalmente durante las dictaduras pero también en períodos democráticos, llevó a la ciudadanía a exigir la consolidación de instituciones protectoras, la compensación por parte del Estado a las víctimas y el enjuiciamiento de los culpables de la violación (IMPUNIDAD) (Skaar 2003). Por otro lado, la presión internacional presionó a aquellos gobernantes poco convergentes con los derechos humanos para que atendiesen su mandato legal y moral. Así, a través de presiones económicas y políticas, la crítica internacional ha conseguido que se restituya la normalidad democrática en aquellos países que podrían estar alejándose del respeto a los derechos humanos (Brysk 2002).

  Por otro lado, ha surgido en América Latina un nuevo movimiento entre los propios jueces sobre la responsabilidad social de la judicatura. Así, frente al tradicional legalismo de los jueces, el cual sostenía que el juez debía limitarse a aplicar la ley, han surgido nuevas voces que refuerzan la naturaleza interpretativa de los juristas y, con ella, la capacidad de los mismos para transformar la sociedad. Este movimiento se ha denominado NEOCONSTITUCIONALISMO y se ha centrado, fundamentalmente, en la materialización del elenco de derechos que suelen albergar las constituciones latinoamericanas. El impacto del neoconstitucionalismo sobre el reconocimiento y protección de los derechos humanos ha sido destacado por Couso y Hilbink (2011) para el caso de Chile o Taylor (2008) para el caso de Brasil. El incremento del activismo del poder judicial y su extensión a todos los derechos constitucionales amplía el rol del jurista como agente participante en la definición de las políticas públicas.

  Finalmente, otro de los factores cruciales para el fortalecimiento de los derechos en la agenda de las políticas públicas tiene que ver con el cambio institucional. Más arriba se comentaba que la calidad de las políticas públicas tiene que ver con las instituciones y con los incentivos que las mismas ponen sobre los actores. En los últimos años, como demuestran Helmke y Ríos-Figeroa (2011), se han hecho grandes esfuerzos en el continente para garantizar el acceso a la justicia y favorecer la independencia judicial. Gran parte de esos esfuerzos han cristalizado en procedimientos y estructuras institucionales que garantizan la puesta en práctica efectiva de los mismos. En ese sentido, Ríos Figueroa (2011) llega a la conclusión de que aquellos países que han aumentado la independencia y el poder de la rama judicial se muestran más proclives a garantizar los derechos humanos de sus ciudadanos. El caso paradigmático es el caso de Costa Rica donde, el sistema de nombramiento y la apertura de la Sala IV, han dado una respuesta comprometida a aquellos que denuncian violaciones de los derechos humanos (Wilson 2011).

  El fortalecimiento de las instituciones encargadas de la protección de los derechos humanos ha hecho que los actores que gobiernan y toman las decisiones tengan que contar con la voluntad de ese agente a la hora de tomar sus decisiones. De esta forma, como muestran los teóricos de la racionalidad, el poder Ejecutivo y el poder Legislativo, al realizar sus cálculos, deben analizar cuál será la posición que tome la judicatura (Helmke y Staton 2011). El reforzamiento institucional, la actitud proactiva de los jueces y la legitimidad que le concede la sociedad han reforzado el papel de las Cortes Supremas y de los jueces en general como actores con veto en la elaboración de leyes y de políticas públicas. Este reforzamiento ha tenido un papel fundamental en el avance de los derechos humanos en América Latina, pues su protección está condicionada, en parte, por la estabilidad, la independencia y el poder de este tipo de instituciones.

   

  BIBLIOGRAFÍA. Banco Interamericano de Desarrollo: La política de las políticas públicas. Washington DC: BID and Planeta, 2006; Brysk, Allison: Globalization and Human Rights. Irvine: University of California Press, 2002; Couso, Javier y Hilbink, Lisa: “From Quietism to Incipient Activism: The Institutional and Ideological Roots of Rights Adjudication in Chile”. En Helmke, Gretchen y Ríos-Figueroa, Julio: Courts in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2011; Fischer, Frank et al: Handbook of Public Policy: Theory, Politics and Methods. FL: CRC Press, 2007; Helmke, Gretchen y Ríos-Figueroa, Julio: Courts in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2011; Helmke, Gretchen y Ríos-Figueroa, Julio: “Introduction: Courts in Latin America”. En Helmke, Gretchen y Ríos-Figueroa, Julio: Courts in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2011; Jann, Werner and Wegrich, Kai: “Theories of the Policy Cycle” en Fischer, Frank et al: Handbook of Public Policy: Theory, Politics and Methods. FL: CRC Press, 2007; Ramió, Carles y Salvador, Mikel: Instituciones y nueva gestión pública en América Latina. Barcelona: CIDOB, 2005; Ríos-Figueroa, Julio: “Institutions for Constitutional Justice in Latin America”. En Helmke, Gretchen y Ríos-Figueroa, Julio: Courts in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2011; Skaar, Elin: “Un análisis de las reformas judiciales de Argentina, Chile y Uruguay”, America Latina Hoy, vol, 34, 2003; Subirats, Joan et al: Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel, 2008; Taylor, Matthew: “The judiaciary and public policy in Brazil”, Dados, vol 4, 2008; Wilson, Bruce: “Enforcing Rights and Exercising an Accountability Function: Costa Rica´s Constitutional Chamber of Supreme Court”. En Helmke, Gretchen y Ríos-Figueroa, Julio: Courts in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2011; World Bank: La formulación de políticas en la OCDE: Ideas para América Latina, 2010.