Voces en Derechos Humanos

• Término: IMPUNIDAD

  
  
  
  

  Autor: Claudio Nash

  
  Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 09/05/2011 23:56:05
  
  
  

  I.          ORIGEN DE LA DISCUSIÓN. Los casos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos ocurridas durante décadas en Latinoamérica dieron paso a procesos de JUSTICIA TRANSICIONAL, en los cuales las sociedades debieron hacer frente a este particular tipo de violaciones de derechos humanos. Una de las cuestiones centrales a que dio pie este desafío fue determinar cuál era la obligación del Estado respecto de los casos de violaciones ocurridas en el pasado reciente y cuáles eran los límites de dicha obligación, en particular, cuáles eran las obligaciones en materia de justicia criminal y sus límites.

  Un primer acercamiento al tema fue que era necesario sancionar a todos los responsables de las violaciones de derechos humanos, tal como se había establecido en la experiencia post II Guerra Mundial (Méndez, 2001; Teitel, 2003). A corto andar surgieron problemas importantes en las experiencias comparadas (particularmente significativo en este sentido fue el caso argentino en la segunda mitad de la década de los ochenta), que ponían en duda la factibilidad de una justicia criminal sin límites (Orentlicher, 1991). El riesgo de retrocesos en la construcción de sistemas democráticos y un posible regreso a gobiernos autoritarios planteó la cuestión de establecer ciertos límites a la actividad punitiva del Estado (Nino, 1991; Zalaquett, 1999). A fines de los años ’80 y principios de los ’90 comienzan a dictarse una serie de leyes de amnistía en la región que impedían la construcción de una respuesta penal efectiva frente a las graves violaciones de derechos humanos ocurridas en el pasado, que se sumaban así a otras legislaciones de autoamnistía (caso Chileno con el Decreto de amnistía del año 1978) que iban en el mismo sentido.

  Frente a esta situación, el sistema internacional de derechos humanos y, en particular, el SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS comienzan a reaccionar, estableciendo límites a la facultad del Estado de administrar en forma discrecional el poder punitivo del Estado (Informe Alto Comisionado de Derechos Humanos sobre Amnistías, 2009). El argumento al que se recurrió más en la construcción de esta respuesta frente a las legislaciones que limitaban la actividad punitiva estatal fue que esta omisión constituía una violación al deber que tiene el Estado de garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos, toda vez que, al no investigar los hechos y sancionar a los responsables, se consagraba un estado de impunidad que enviaba un mensaje legitimador de las violaciones de derechos humanos y no se prevenía efectivamente su repetición futura.

  Este debate será central en las experiencias de JUSTICIA TRANSICIONAL posteriores, en Sudáfrica, Europa oriental y recientemente el África y Asia.

   

  II.       RESPUESTA IBEROAMERICANA. No hay duda de que este debate ha sido central en la experiencia iberoamericana. La primera experiencia de justicia constitucional después de la II Guerra Mundial fue el caso de la transición en Portugal (1974). Luego, la experiencia española con un singular modelo de justicia transicional en España (1978). De ahí, todo el desarrollo en Latinoamérica, desde la experiencia Argentina y del cono sur; Centroamérica y complejos procesos de paz; Perú y las violaciones de derechos humanos en el marco del conflicto con grupos terroristas; y cómo no mencionar el proceso colombiano en pleno desarrollo. En todos estos procesos la cuestión de la impunidad ha estado en el centro de la discusión.

  1.      El tratamiento del tema en Naciones Unidas. Los principios de Naciones Unidas sobre los derechos de las víctimas en materia de derechos humanos establecen concretamente el derecho a que el Estado investigue y sancione a los responsables de violaciones de derechos humanos. En este mismo sentido se ha pronunciado el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas: ”Cuando las investigaciones a que se hace referencia en el párrafo 15 revelan la violación de ciertos derechos reconocidos en el Pacto, los Estados Parte deben asegurarse de que los culpables comparezcan ante la justicia. Como sucede cuando no se abre una investigación, el hecho de que no se haga comparecer ante la justicia a los autores de violaciones puede ser de por sí una vulneración del Pacto. Estas obligaciones existen concretamente en relación con las infracciones reconocidas como delitos en el derecho internacional o en la legislación nacional, entre ellos la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 7), las privaciones de vida sumarias y arbitrarias (art. 6) y las desapariciones forzosas (arts. 7 y 9 y, frecuentemente, art. 6). Es más, el problema de la impunidad respecto de estas violaciones, cuestión de permanente preocupación del Comité, puede ser un elemento importante que contribuye a la repetición de las infracciones. Cuando se cometen como parte de una agresión generalizada o sistemática contra la población civil, estas infracciones del Pacto constituyen crímenes de lesa humanidad (véase el artículo 7 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional)” (CDH, Observación General Nº 31, “Naturaleza de la Obligación Jurídica General impuesta a los Estados Partes en el Pacto”,  párr. 18).

  2.      El derecho a la verdad. En el sistema interamericano la respuesta frente a las decisiones de los Estados que establecen límites a la investigación y sanción de las violaciones de derechos humanos se ha fundamentado en un “derecho a la verdad” que emana de las obligaciones generales del Estado de respeto y garantía de los derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El derecho a la verdad ha sido desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte”) desde un doble punto de vista: como un derecho colectivo o social a conocer la verdad y como un derecho individual. La Corte ha señalado: “La Corte reconoce que en el presente caso la impunidad de los responsables es parcial, puesto que se tramitaron procesos penales ordinarios, aunque en éstos no se observó el principio del plazo razonable. Sin embargo, se ha configurado durante más de dieciséis años una situación de impunidad respecto de la investigación y sanción por tribunales competentes de los miembros de la fuerza pública. Esta impunidad continúa lesionando a los familiares de las víctimas”. “Este Tribunal se ha referido en reiteradas ocasiones al derecho que asiste a los familiares de las víctimas de conocer lo que sucedió y de saber quiénes fueron los agentes del Estado responsables de los respectivos hechos. Tal como ha señalado la Corte, “la investigación de los hechos y la sanción de las personas responsables, [...] es una obligación que corresponde al Estado siempre que haya ocurrido una violación de los derechos humanos y esa obligación debe ser cumplida seriamente y no como una mera formalidad”.  “Esta medida no solo beneficia a los familiares de las víctimas sino también a la sociedad como un todo, de manera que al conocer la verdad en cuanto a tales crímenes tenga la capacidad de prevenirlos en el futuro” (Caso 19 Comerciantes, párr. 257, 258 y 259).

  3.      El deber de investigar y sancionar a los responsables. En cuanto al deber de investigar, la Corte ha determinado que esta es una obligación de medio que debe ser cumplida con toda seriedad por los Estados, de forma tal de satisfacer ciertos requisitos mínimos necesarios para cumplir con la obligación de garantizar. Al efecto la Corte  ha señalado: “El Estado está, por otra parte, obligado a investigar toda situación en la que se hayan violado los derechos humanos protegidos por la Convención. Si el aparato del Estado actúa de modo que tal violación quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción. Lo mismo es válido cuando se tolere que los particulares o grupos de ellos actúen libre o impunemente en menoscabo de los derechos humanos reconocidos en la Convención” (Caso Velásquez Rodríguez, párr. 176).

  Ampliando los alcances de la obligación de investigar, en su jurisprudencia posterior la Corte ha señalado que la investigación debe ser efectiva y dirigida al juzgamiento y sanción de los responsables, proceso en el cual los representantes de las víctimas deben tener participación en todas las etapas e instancias y los resultados deben ser públicos: “A la luz de lo anterior, para reparar este aspecto de las violaciones cometidas, el Estado debe investigar efectivamente los hechos de la Masacre Plan de Sánchez con el fin de identificar, juzgar y sancionar a sus autores materiales e intelectuales. Las víctimas deben tener pleno acceso y capacidad de actuar en todas las etapas e instancias de la investigación y en el juicio correspondiente, de acuerdo con la ley interna y las normas de la Convención Americana.  El resultado del proceso deberá ser públicamente divulgado para que la sociedad guatemalteca conozca la verdad” (Caso Masacre Plan de Sánchez, párr. 98).

  Por su parte, en materia de sanción de los responsables de violaciones de derechos humanos, la Corte ha establecido la obligación de sancionar a quienes hayan incurrido en estos ilícitos. Al respecto, la Corte le señaló a Bolivia, en un caso de desaparición forzada, lo siguiente: “En cuanto a la pretensión de que la Corte declare que Bolivia debe investigar y sancionar a los autores y encubridores de los hechos ocurridos en el presente caso, este Tribunal primeramente debe indicar que la Convención Americana garantiza a toda persona el acceso a la justicia para proteger sus derechos y que recaen sobre los Estados partes los deberes de prevenir, investigar, identificar y sancionar a los autores y encubridores de las violaciones de los derechos humanos. Es decir, toda violación de derechos humanos conlleva el deber del Estado de realizar una investigación efectiva para individualizar a las personas responsables de las violaciones y, en su caso, sancionarlas” (Caso Trujillo Oroza – Reparaciones, párr. 99).

  4.      La impunidad. Todo este desarrollo argumentativo le permite a la Corte concluir con la idea de impunidad como fundamento de las obligaciones del Estado en este campo. En efecto, según el criterio de la Corte, en aquellos casos en que el Estado no cumpla con las obligaciones complementarias a que hemos hecho referencia, se estaría en una situación de impunidad que viola la obligación de garantía que pesa sobre los Estados para con los individuos sujetos a su jurisdicción. Al efecto, la Corte ha señalado: “[entendiéndose como impunidad] la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares” (Caso Paniagua y otros, párr. 173.  En la jurisprudencia reciente, en el mismo sentido, ver Caso de la Comunidad Moiwana, párr. 203).

  Incluso, la Corte ha señalado que la falta de respuesta del Estado puede provocar una situación de “impunidad crónica”: “Después de más de veintidós años de la ejecución de la masacre y diez de iniciadas las investigaciones correspondientes, el Estado no ha investigado los hechos ni identificado, juzgado y sancionado eficazmente a sus responsables. Por todo ello, se ha configurado una situación de impunidad que constituye una infracción del deber del Estado al que se ha hecho referencia, lesiona a las víctimas y propicia la repetición crónica de las violaciones de los derechos humanos de que se trata” (Masacre Plan de Sánchez, párr. 95).

  Por ello, los resultados de las investigaciones y la sanción a los responsables debe enmarcarse en un proceso público, donde la sociedad en su conjunto pueda conocer la verdad de lo sucedido.

  5.      Los obstáculos internos que pueden facilitar situaciones de impunidad. En este sentido una cuestión interesante que ha aportado la Corte es clarificar que hay ciertos obstáculos internos que los Estados no pueden aducir para evitar investigar y sancionar las violaciones graves de derechos humanos. De esta forma, cuestiones como leyes de amnistía, prescripción, no podrán ser invocadas por el Estado como obstáculos para investigar y condenar a los responsables de ciertos hechos. La Corte ha señalado expresamente que estos óbices no podrán ser esgrimidos en casos de “violaciones graves” de derechos humanos, entendiendo por tales aquellas que afectan derechos “inderogables” (Caso Almonacid Arellano y otros, párr. 151 y 152). Más aún, ha señalado la Corte que, de ser necesario, el Estado debe iniciar los trámites de EXTRADICION en caso de que los inculpados se encuentren fuera de su territorio, y los otros Estados deben colaborar en dicho proceso de investigación y sanción, poniendo a los inculpados a disposición del Estado que desarrolla las investigaciones por violaciones graves de derechos humanos (Caso Goiburú y otros, párr. 166).

  La Corte se ha hecho cargo, además, de aquellos casos en que existe una investigación que no satisface garantías mínimas para las víctimas. Éstos adolecen de lo que la Corte ha calificado como “cosa juzgada fraudulenta”, que no extingue la responsabilidad del Estado en materia de justicia. Al respecto ha señalado: “El desarrollo de la legislación y de la jurisprudencia internacionales ha permitido el examen de la llamada “cosa juzgada fraudulenta” que resulta de un juicio en el que no se han respetado las reglas del debido proceso, o cuando los jueces no obraron con independencia e imparcialidad” (Caso Carpio Nicolle y otros, párr. 131).

  Un punto interesante que ha abordado la Corte es el relativo a la impunidad en casos en que ha habido una investigación y que esta ha establecido responsabilidades parciales. En estos casos, la Corte ha sido clara en señalar que la investigación debe ser completa (Caso de la "Masacre de Mapiripán", párr. 296), llegando a determinarse incluso la participación de los responsables intelectuales de los crímenes investigados, no bastando la sola determinación de los autores materiales de los ilícitos graves que son investigados (Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, párr. 228.  En el mismo sentido, Caso 19 comerciantes, párr. 257).  El fundamento utilizado por la Corte para llegar a esta conclusión ha sido el derecho de los familiares de las víctimas y la sociedad en su conjunto de conocer la verdad y, con ello, evitar que estos hechos vuelvan a suceder (Caso 19 comerciantes, párr. 259).

   

  III.    ESTADO ACTUAL DE LA DISCUSIÓN Y PERSPECTIVAS. Estos desarrollos normativos a nivel de principios internacionales (Naciones Unidas) y la jurisprudencia del sistema interamericano, principalmente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no han estado exentos de crítica. Una de las principales que puede formularse es la indeterminación, por parte de la Corte, sobre dónde radica el límite de esta obligación. En un principio, parecía que en todo caso de violaciones convencionales debe desarrollarse plenamente esta dupla: investigación-sanción penal efectiva. El punto está en que en ciertos casos esto parece justificado, pero no en otros. En efecto, es plausible considerar que no debe haber una misma respuesta frente a casos de crímenes de lesa humanidad y frente a una violación al derecho a la libertad de expresión, debido proceso, derechos de reunión y asociación, u otros derechos. Lo que no parece razonable es aplicar este mismo criterio en todos los casos de violaciones convencionales; estosería muy cuestionable, ya que implicaría una hipertrofia de la acción penal, que siempre debe ser la última ratio y no la regla general, aún en materia de protección de derechos humanos (DERECHO PENAL). Esto ha obligado a la Corte a desarrollar ciertos criterios para delimitar el alcance de esta obligación. El camino seguido parece ser el de limitar esta cuestión a aquellos casos en que el Estado ha incurrido en lo que la Corte llama “crímenes graves”, entendiendo por tales desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, torturas sistemáticas (Caso Goiburú y otros, párr. 88. En el mismo sentido, Caso Masacre de Pueblo Bello, párr. 143; Caso del Penal Miguel Castro Castro, párr. 256). Esta postura constituye un aporte clarificador, ya que delimita los casos en que se pueden invocar y, por tanto, adoptar legítimamente este tipo de medidas. Si estamos ante infracciones de derechos inderogables, no procede implementar medidas que limiten la investigación y condena; en caso contrario, serían legítimas. Ello permite resolver una cuestión preocupante, cual es, que toda violación de derechos humanos deba ser sancionada penalmente.

  Lo relevante entonces es dilucidar qué debe hacer el Estado, por ejemplo, ante un caso de tortura, cuando esta no tiene un carácter sistemático. Aquí la Corte no ha desarrollado un criterio claro y consistente. En parte de su jurisprudencia parece circunscribir la obligación de respuesta penal efectiva -incluso sin posibilidades de amnistías, prescripción, etc.- a casos de “violaciones graves”, pero en otros, esta parece ser una respuesta estándar ante casos de tortura, que no considera otros elementos contextuales (Caso Tibi, párr. 255. En el mismo sentido se pronunció en el Caso Bulacio y en el caso Caso Ximenes Lopes, párr. 245-247). Esta es una materia que a futuro deberá ser aclarada por la Corte.

  Este ha sido uno de los aspectos más complejos de la jurisprudencia de la Corte, ya que, normalmente, tiene relación con hechos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos que deben ser asumidas por gobiernos de transición, algunas veces sin el apoyo o la voluntad suficiente para llevar adelante estos procesos de justicia. Sin perjuicio de estas dificultades la Corte ha realizado un gran aporte fijando los estándares mínimos en materia de JUSTICIA y verdad, dando un marco general dentro del cual cada Estado debe proporcionar las respuestas que sean factibles, pero sin olvidar que existen ciertos mínimos que no le está permitido eludir.

  En paralelo a este problema, en el otro extremo, nos encontramos con el problema de la efectividad. Uno de los problemas más complejos para los Estados es precisamente poder cumplir con este deber de investigar y sancionar las violaciones de derechos humanos ocurridas en el marco de violaciones masivas y sistemáticas. Como hemos sido testigos en el debate en varios de nuestros países iberoamericanos (Argentina, Chile, España) este es un tema que no cede con el paso de los años y se hace necesario pensar en nuevas formas para dar efectividad a este derecho.

   

  BIBLIOGRAFÍA. Orentlicher,“Settling Accounts: The Duty to Prosecute Human Rights Violations of a Prior Regime”, Yale Law Journal, Vol. 100, No. 8, 1991; C.S. Nino, “The Duty to Punish Past Abuses of Human Rights Put into Context: The Case of Argentina". Publicado en The Yale Law Journal, Vol.100, (1991); Informe final del relator Theo van Boven,  sobre “Estudio relativo al derecho de restitución, indemnización y rehabilitación a las víctimas de violaciones flagrantes de los derechos humanos y libertades fundamentales, presentado el 02 de julio de 1993, (proyecto de principios y directrices básicas); J.Méndez, “La justicia penal internacional, la paz y la reconciliación nacional”, en Verdad y Justicia. Homenaje a Emilio F. Mignore. IIDH, 2001, pp. 303-329; C. Tomuschat, “Individual reparations claims in instances of grave human rights violations: the position under General International Law”, en State responsibility and the individual. Reparation in instances of grave violations of human rights, A. Randelzhofer y C. Tomuschat (eds.), Kluwer International Law, 1999; J. Zalaquett, “La reconstrucción de la unidad nacional y el legado de violaciones de los derechos humanos”, en Revista Perspectivas, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile, Vol. 2, Número Especial, 1999;  J. MalamudGoti, “Terror y Justicia en la Argentina”, Ediciones de La Flor, año 2000; Informe final delRelator Especial, Sr. M. Cherif Bassiouni, presentado en virtud de la resolución 1999/33 de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, de 18 de enero de 2000;S.Cohen, “States of Denial: Knowing About Atrocities and Suffering”, Polity Press, Cambridge, año 2001; R. Teitel,“Transitional Justice Genealogy”, en Harvard Human Rights Journal, Vol. 16, 2003; P. Van Zyl, “Tarea inconclusa: la contribución de la Comisión de la Verdad y Reconciliación a la justicia en la Sudáfrica post apartheid”, en Memoria seminario internacional: tortura, reparación y prevención. Comisiones de la verdad, México, 2003; E. Bulygin, “Procesos penales por violación de derechos humanos”, en Seminario en Latinoamérica de Teoría Constitucional y Política, SELA 2001, Editores del Puerto s.r.l., 2003; L. Filippiniy L. Magarell, Capítulo 5 “Instituciones de la justicia de transición y contexto político”, publicado en Entre el perdón y el paredón: preguntas y dilemas de la justicia transicional, compilado por Angelika Rettberg, Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política, CESO, Ediciones Uniandes; Canadá: Internacional Development Research Centre, 2005. “El derecho de restitución, indemnización y rehabilitación de las víctimas de  violaciones graves de los derechos humanos y las libertades fundamentales”. C. Nash,Las reparaciones en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1988-2007), Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho - Universidad de Chile, 2a edición, año 2009.