Voces en Derechos Humanos

• Término: ACNUDH

  
  
  
  

  Autor: Carlos Villán Durán

  
  Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 25/11/2012 22:57:49
  
  
  

  I.          ORIGEN. Durante mucho tiempo se abrigó la esperanza de que la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos encarnara la institucionalización de la actio popularis de la comunidad internacional en casos de violaciones masivas de los derechos humanos. En este sentido, la Alta Comisionada permitiría a la comunidad internacional instrumentalizar un medio permanente de respuesta urgente e idónea a cualquier eventualidad que se pudiera producir, con independencia de que los distintos órganos de derechos humanos se encuentren o no en período de sesiones. Por estas razones se había identificado en el pasado el proyecto de Alto Comisionado como un experto independiente que dirigiría sus actividades bajo criterios estrictamente humanitarios y técnicos. Finalmente la Asamblea General estableció en 1993, a través de su Resolución 48/141 de 20 de diciembre, la institución del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la que dotó de competencias diferentes a las diseñadas en los proyectos anteriores. Desde entonces, a propuesta del Secretario General, la Asamblea General ha nombrado sucesivamente cinco Altos Comisionados: José Ayala Lasso (Ecuador) (1994-1997); Mary Robinson (Irlanda) (1997-2002); Sergio Vieira de Melo (Brasil) (2002-2003; fallecido en Bagdad víctima de un atentado terrorista en agosto de 2003). El 25 de febrero de 2004 fue nombrada la Sra. Louise Arbour (Canadá) por un período de cuatro años. En 2008 fue sustituida por la Sra. N. Pillay (Sudáfrica) por otro periodo de cuatro años.

   

  II.       COMPETENCIAS. Las funciones principales de la actual Alta Comisionada, que es una alta funcionaria de la Organización bajo la autoridad del Secretario General, son tres: la promoción y protección de todos los derechos humanos; la prevención de violaciones de los mismos en todo el mundo; y la coordinación de las actividades de todo el sistema de las Naciones Unidas en esta materia.

  A pesar del carácter a la vez amplio y ambiguo de sus funciones -resultado de un difícil consenso entre los Estados-, la clave de esta institución es el grado de coordinación real que alcance dentro del sistema de las NACIONES UNIDAS. En este sentido, cabe distinguir entre la coordinación ad extra y la coordinación ad intra.

  Por la primera de ellas, se trata de garantizar la presencia e integración real de los derechos humanos en todas las actividades de la Organización, en especial los proyectos de ayuda al desarrollo y las operaciones de mantenimiento y consolidación de la paz. Todos los organismos especializados, programas y fondos del sistema de las Naciones Unidas (UNESCO, OIT, FAO, UNICEF, ACNUR, PNUD, PAM, Instituciones Financieras Internacionales -IFI- tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional), deben colaborar con la Alta Comisionada a fin de introducir el enfoque de derechos humanos en sus respectivas actividades. Además la Alta Comisionada es una pieza fundamental en la realización práctica de la universalidad de los derechos humanos, asegurando una coordinación efectiva entre el sistema universal y los sistemas regionales de protección internacional de los derechos humanos.

  En cuanto a la coordinación ad intra, significa que la Alta Comisionada dirige la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, que es el departamento de la Organización con sede en Ginebra que aglutina la mayor parte de las actividades de la misma en la materia. Desde esta plataforma institucional la Alta Comisionada debe facilitar la cohesión interna de los diferentes órganos de promoción y protección de los derechos humanos de la Organización –tal y como lo insta, por ejemplo, la Resolución 2004/76, de 21 de abril,de la Comisión de Derechos Humanos, párr. 11-, pero no suplantarlos. A este respecto, su papel será determinante para la consolidación del sistema extra-convencional de protección de los derechos humanos (PROCEDIMIENTOS EXTRACONVENCIONALES). Ello se facilitaría a través de la adopción de medidas en dos direcciones:

  A.     En primer lugar, la actual Alta Comisionada debiera tomar la iniciativa para que su Oficina preste asistencia técnica a un grupo de trabajo o comisión de expertos independientes, que tuviera la responsabilidad de presentar un informe anual sobre la situación de los derechos humanos en el mundo, especificando la situación existente en cada uno de los 192 países miembros de la Organización. Con ello se superarían las situaciones de excesiva politización y selectividad que empañaron los trabajos de la Comisión DH y continúan dificultando los del Consejo DH a la hora de decidir qué países merecen o no la atención de la comunidad internacional mediante el establecimiento de un procedimiento especial de investigación de carácter geográfico. El citado informe serviría también de base informativa para la promoción de los derechos humanos entre los Estados a través del  mecanismo de EXAMEN PERIODICO UNIVERSAL (EPU) a cargo del Consejo DH.

  B.     En segundo lugar, la Alta Comisionada debiera tener un rol más relevante en la consolidación institucional del tratamiento de las QUEJAS INDIVIDUALES y de las acciones urgentes en el marco extra-convencional de protección. En este sentido, debiera potenciar la cohesión del sistema de relatores especiales del Consejo DH, tanto geográficos como temáticos, de manera que todos ellos hagan suyos métodos de trabajo similares a los del GT sobre la Detención Arbitraria, que está facultado para adoptar dictámenes cuasi-judiciales sobre quejas individuales por detención arbitraria.

  En un momento ulterior se debería obtener de la Asamblea General el reconocimiento del carácter de experta independiente en relación con la persona que desempeñe el cargo de Alta Comisionada, no subordinada a las instrucciones del Secretario General o de los Estados miembros. De esta manera se podría consolidar como la alta autoridad de la Organización, independiente, ante cuya Oficina se pudiera presentar todo recurso de amparo internacional por presuntas violaciones de los derechos humanos -cualquiera que sea la naturaleza del derecho violado-, en el ámbito extra-convencional de protección. En definitiva, la Alta Comisionada se convertiría en una especie de Ombudsman internacional bajo cuya coordinación se optimizaría la eficacia de los distintos componentes del sistema de relatores especiales del Consejo DH.

   

  III.    SIGNIFICACIÓN ACTUAL DEL ACNUDH. Desgraciadamente la trayectoria mantenida por las distintas personalidades que hasta ahora han desempeñado la responsabilidad de Alto Comisionado no ha satisfecho las expectativas arriba diseñadas. Al contrario, las AC han hecho muy poco para fortalecer y coordinar los mecanismos de protección de los derechos humanos compuestos de expertos independientes, tanto convencionales como extra-convencionales, escatimándoles constantemente recursos básicos para el digno desempeño de sus funciones.

  Por el contrario, han concentrado sus esfuerzos en incrementar en medios personales y materiales los recursos de su Oficina y sus presencias en el terreno, con una marcada orientación de sus actividades en el área de la cooperación técnica y asistencia jurídica a los Estados, entendiendo por tales fundamentalmente los gobiernos y muy residualmente la sociedad civil.

  En realidad la Alta Comisionada sigue siendo una funcionaria cualificada, pero dependiente de las instrucciones del Secretario General y de las presiones de los gobiernos de 192 Estados. Los más influyentes son lógicamente los Estados desarrollados que proporcionan a su Oficina las contribuciones voluntarias que la permiten funcionar. Y la casi totalidad de esos recursos son consumidos por las actividades de cooperación técnica que unos Estados desean recibir y otros desean financiar, pero que nadie parece detenerse en evaluar su resultado.

  Es todavía más grave la marcada tendencia de las Altas Comisionadas a sustituir progresivamente con su Oficina y presencias en el terreno los procedimientos especiales geográficos de expertos independientes. En la práctica, los Estados miembros del Consejo DH rehúsan establecer relatores especiales en muchos países que realmente lo necesitan y, en cambio, confían a la Alta Comisionada y sus oficinas en el terreno el estudio de la situación de los derechos humanos. Los gobiernos interesados saben muy bien que una oficina del Alto Comisionado en sus países es mucho más manejable en términos políticos y diplomáticos que un experto independiente. Solamente en América Latina son paradigmáticos los casos de Colombia, México, Guatemala, El Salvador, Honduras, etc. (Cfr. Villán Durán, C.: “El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos: ¿Un mecanismo de protección eficaz de los derechos humanos? », in Escuela Diplomática, La protección de los derechos humanos. Cuaderno 34. Madrid, 2008, 158 p, at 71-97).

  Adicionalmente, la Oficina del Alto Comisionado dedica enormes recursos del presupuesto regular para satisfacer las necesidades burocráticas del mecanismo de examen periódico universal (EPU), de escasa eficacia práctica al tratarse de un mecanismo de promoción controlado en todas sus fases por los propios Estados.

  Afortunadamente, la actual Alta Comisionada estableció como prioridades estratégicas para el bienio 2010-2011 las siguientes: migraciones, discriminación, conflictos armados, impunidad, protección de los DESC, reforzar los mecanismos de protección y desarrollo progresivo del DIDH. Los objetivos son loables, pero todavía no se perciben los cambios operativos necesarios para llevarlos a la práctica en el seno de la OACNUDH (Cfr. CCPR/C/SR.2656, de 27 de julio de 2010, párrs. 2 y 13 in fine).