Voces en Derechos Humanos

• Término: EXAMEN PERIODICO UNIVERSAL

  
  
  
  

  Autor: Carlos Villán Durán

  
  Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 25/11/2012 22:57:49
  
  
  

  I.          CONCEPTO Y NATURALEZA. La Asamblea General decidió en 2006 que sean los propios Estados miembros del CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS los que en el futuro examinen el cumplimiento por cada Estado de sus obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos. El llamado “mecanismo de examen periódico universal” (EPU) está “basado en información objetiva y fidedigna”, es realizado por los propios Estados y se garantizará “la universalidad del examen y la igualdad de trato respecto de todos los Estados”. Se basará en un “diálogo interactivo, con la plena participación del país de que se trate y teniendo en consideración sus necesidades en relación con el fomento de la capacidad” (Resolución 60/251, párr. 5.e). El Consejo DH precisó las modalidades del EPU en su resolución 5/1, Anexo I, de 18 de junio de 2007; y las directrices generales para la preparación de la información concerniente a cada Estado en su decisión 6/102, de 27 de septiembre de 2007).

  Posteriormente el Consejo DH concretó que el examen se basara en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos, los instrumentos de DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS y de DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO en que sea parte el Estado, y las promesas y compromisos que haya asumido el Estado voluntariamente, incluidos los contraídos al presentar su candidatura para el Consejo DH (Resolución 5/1 del Consejo DH).

  Entre los principios que inspiran al mecanismo, cabe destacar que se trata de “un proceso intergubernamental dirigido por los miembros de las NACIONES UNIDAS y orientado a la acción”: debe “complementar y no duplicar la labor de otros mecanismos de derechos humanos, aportando así un valor agregado” y “desarrollarse de una manera objetiva, transparente, no selectiva y constructiva que evite la confrontación y la politización”. También se debe asegurar la participación de todos los actores interesados pertinentes, con inclusión de “las instituciones nacionales de derechos humanos” (Resolución 5/1 del Consejo DH).

  Entre sus objetivos se encuentra “el mejoramiento de la situación de los derechos humanos en el terreno”; “el cumplimiento de las obligaciones y los compromisos del Estado en materia de derechos humanos y la evaluación de los avances y los retos a los que se enfrente”; y “el fortalecimiento de la capacidad del Estado y de la asistencia técnica, en consulta con el Estado examinado y con su consentimiento” (Resolución 5/1 del Consejo DH).

  En el primer ciclo la periodicidad del examen será de cuatro años. Ello supone el examen de 48 Estados por año durante tres períodos de sesiones del Grupo de Trabajo de dos semanas cada uno (El 21 de septiembre de 2007 se procedió al sorteo del orden de examen de los Estados en el primer ciclo, habiendo correspondido el turno de España en junio de 2010).

  El examen se realiza sobre la base del informe de 20 páginas que presenta cada Estado siguiendo las directrices generales aprobadas el 27 de septiembre de 2007 (Decisión 6/102) y que comprenden: una descripción de la metodología y del amplio proceso de consulta seguido para la preparación de la información; antecedentes normativos e institucionales del país en el campo de los derechos humanos, incluyendo las INDH existentes; la aplicación  de las obligaciones internacionales de derechos humanos que incumben al Estado; identificación de los logros, desafíos y dificultades encontradas; prioridades y compromisos que el Estado desee asumir para superar los obstáculos y mejorar la situación de los derechos humanos en el terreno; y expectativas del Estado en términos de construcción de capacidad y asistencia técnica en el campo de los derechos humanos.

  Adicionalmente, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) prepara una compilación de 10 páginas dedicadas a la información contenida en los informes de los órganos de tratados, los procedimientos especiales y otros documentos oficiales de las Naciones Unidas. Por último, la misma Oficina prepara  un resumen de 10 páginas de “la información creíble y fidedigna adicional que proporcionen otros interlocutores pertinentes al examen periódico universal” (Resolución 5/1 del Consejo DH). Se entiende que la expresión “otros interlocutores” incluye a las INDH y a las ONGs (la información se debe enviar a la siguiente dirección electrónica: UPRsubmissions@ohchr.org), las cuales también pueden realizar presentaciones conjuntas.

  Todos estos documentos deberán ser presentados seis semanas antes del examen por el Grupo de Trabajo que constituirá el Consejo DH al efecto (integrado por los 47 miembros del Consejo y los observadores que lo deseen), para que los documentos puedan distribuirse simultáneamente en los seis idiomas oficiales de las Naciones Unidas.

   

  II.       FASES DEL PROCEDIMIENTO. En el examen de cada Estado, incluido el diálogo interactivo, intervendrán únicamente los Estados (miembros y observadores). Los demás “actores interesados” (incluidas las ONGs) solamente podrán “asistir” al examen del informe del Estado, pero no participar en el mismo.

  Los trabajos del EPU se organizan en tres fases:

  1.      Nombramiento de una troika de tres Estados. Antes de que se reúna el Grupo de Trabajo, el Consejo DH habrá designado una troika de tres Estados para cada uno de los Estados que serán objeto de examen en el EPU. El país objeto de examen “podrá pedir que uno de los tres relatores sea de su propio grupo regional, y también podrá pedir sólo en una ocasión que se sustituya a un relator” (Resolución 5/1 del Consejo DH).

  La troika hace las veces de relator, limitándose a recoger y sistematizar, con el auxilio de la Secretaría, las preguntas que los Estados deseen formular al Estado objeto de examen. Confeccionado el informe de la troika, será transmitido al Estado objeto de examen con diez días de antelación a la reunión del Grupo de Trabajo. A continuación, se distribuirá también a todos los demás Estados miembros y observadores. El Estado objeto de examen decidirá a qué preguntas desea contestar (Declaración del Presidente 8/1, de 9 de abril de 2008, epígrafe I. No se prevé que el informe de la troika sea enviado a otros actores internacionales distintos de los Estados mencionados).

  2.      El Grupo de Trabajo del Consejo DH. Un Grupo de Trabajo del Consejo DH de composición abierta articula el diálogo interactivo del EPU. El Estado interesado consumirá los primeros 60 minutos para glosar su propio informe y responder a las preguntas que desee de entre las formuladas en el informe de la troika. A continuación, se abre el diálogo exclusivamente entre los Estados, que puede tomar otras dos horas.

  Al final del mismo, la troika elaborará el informe del GT sobre el Estado examinado con la asistencia de la Secretaría, destacando las recomendaciones que cuenten con el apoyo del Estado interesado. En caso de disenso, se recogerá la opinión del Estado examinado. Se entiende que ese Estado se compromete a tomar medidas de seguimiento únicamente respecto de las recomendaciones que haya aceptado, así como sobre sus propias promesas y compromisos voluntarios (Declaración del Presidente 8/1, de 9 de abril de 2008, epígrafes II y III).

  3.      Plenario del Consejo de Derechos Humanos. El Consejo DH recibe el informe del GT y las opiniones del Estado examinado sobre las recomendaciones y compromisos voluntarios, limitándose a tomar nota del informe sin pronunciarse sobre el mismo por medio de una decisión  estándar Declaración del Presidente 8/1, de 9 de abril de 2008, epígrafe IV).

   

  III.    EFICACIA DEL EPU. Este mecanismo comenzó su andadura en abril de 2008. Dos años después de su puesta en funcionamiento, el EPU arroja un resultado decepcionante por los siguientes motivos:

  A.    Es un ejercicio altamente político, pues confía la evaluación de la situación de los derechos humanos en cada país a los Estados miembros del Consejo DH, y no –como sería deseable- a un mecanismo de expertos independientes. Supone regresar a un procedimiento similar al establecido en los años setenta por el ECOSOC, que fue abandonado al poco tiempo por obsoleto. Lo que significa un retroceso neto en los estándares de protección que había alcanzado la antigua Comisión DH, sin efectos positivos en dentro del Estado examinado (Vid. en este sentido Gareth Sweeney and Yuri Saito, “An NGO Assessment of the New Mechanisms of the UN Human Rights Council”, Human Rights Law Review, 9:2, 2009, pp. 203-223, at 218-219);

  B.    La evaluación se realiza sobre la base de tres documentos: (a) El informedel Estado (20 p.); (b) La recopilación realizada por la OACNUDH (y no, como sería deseable, la elaborada por una Comisión de expertos), a partir de las recomendaciones formuladas al Estado por los Comités establecidos en tratados y los procedimientos especiales del Consejo DH (10 p.); y (c) Un resumen, también a cargo de la OACNUDH, de la información procedente de fuentes no gubernamentales (10 p.), repartiéndose ese exiguo espacio a partes iguales entre las INDH y las ONG;

  C.    Por tanto, la aportación escrita de las ONGs al EPU se reduce a cinco páginas por país, resumidas por la OACNUDH, lo que es claramente insuficiente si lo comparamos con los informes escritos (sin límite de páginas) que las ONGs pueden presentar directamente tanto a los Comités establecidos en tratados en el marco de los informes periódicos, como a todos los procedimientos especiales del Consejo DH establecidos al amparo de la resolución 1235 del ECOSOC –tanto geográficos como temáticos-;

  D.    El carácter de examen interestatal del EPU en todas sus fases procesales (troika, Grupo de Trabajo, Plenario del Consejo DH), se acentúa por el hecho de que las personas expertas independientes del sistema (relatores especiales, miembros de grupos de trabajo y de Comités establecidos en tratados), no están autorizados ni siquiera a “asistir” al examen del país de turno en el Grupo de Trabajo del Consejo DH que se constituye a ese efecto, ni tampoco en el plenario del Consejo DH, a pesar de habérselo reclamado reiteradamente al Consejo DH;

  E.     Tanto las INDH como las ONGs están autorizadas a asistir al examen del país de turno, pero no podrán participar en los debates, limitándose a “hacer observaciones generales antes de que el pleno adopte el resultado del examen” (Resolución 5/1 del Consejo DH). En la práctica, las declaraciones que puedan hacer las ONGs son puramente testimoniales, muy limitadas en el tiempo (dos minutos) y extemporáneas, pues se formulan después de que las recomendaciones hayan sido negociadas y aprobadas en el seno del Grupo de Trabajo intergubernamental;

  F.     El mecanismo del EPU resulta menos favorable que el de los informes periódicos en sede convencional (PROCEDIMIENTOS CONVENCIONALES), por cuanto en este último caso el examen de los informes (procedentes tanto de los Estados como de toda otra fuente confiable incluidas las ONGs, sin límite de páginas) corresponde siempre a un Comité compuesto de personas expertas independientes, y no a representantes de los Estados;

  G.    Son mucho más profundas y tienen mucha más autoridad jurídica las recomendaciones aprobadas por consenso en el seno de un Comité de personas expertas independientes –observaciones finales en el marco de los informes periódicos- o incluso las formuladas por los procedimientos especiales del Consejo DH (PROCEDIMIENTOS EXTRACONVENCIONALES), que las recomendaciones políticas que figuran en el informe del GT del EPU. En este último caso, además de ser formuladas por representantes de los Estados, ni siquiera se aprueban por consenso de los mismos. En efecto, junto a cada recomendación formulada se hace constar el nombre del Estado que la produjo y se dice expresamente que no vincula más que a ese Estado; y

  H.    El objetivo principal del examen periódico entre pares debiera de ser evaluar la situación de los derechos humanos en cada país y, subsidiariamente, señalar medidas idóneas de capacitación técnica y desarrollo institucional (Cfr. C. Villán Durán: “Luces y sombras del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas”, en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, No. 12, 2006. En sentido contrario, otros autores consideran que el EPU debe ser un mecanismo de cooperación entre Estados que evite la confrontación entre ellos. Vid. por todos Allehone Mulugeta Abebe, “Of Shaming and Bargaining: African States and the Universal Periodic Review of the United Nations Human Rights Council”, Human Rights Law Review, 9:1, 2009, pp. 1-35, passim). En la práctica, en cambio, los Estados conceden más importancia a las cuestiones de capacitación técnica que a la evaluación de la situación de los derechos humanos.

  Concluimos, por tanto, en una valoración negativa del EPU, lo que se corrobora en la práctica. En este sentido, son paradigmáticos los casos de México y España:

  -             México fue objeto de examen en 2009. Las recomendaciones formuladas individualmente por los distintos Estados en el seno del GT del EPU (Doc. A/HRC/11/27, de 29 de mayo de 2009) no admiten comparación con la suma de recomendaciones contenidas en las observaciones finales de los siete Comités establecidos en tratados que han examinado en los últimos años informes periódicos de México. Tampoco son comparables a las conclusiones y recomendaciones a las que llegaron los once procedimientos temáticos del Consejo DH, que visitaron el país e investigaron en profundidad la situación de los derechos humanos en el marco de sus respectivos mandatos.

  En el marco del EPU México se limitó a rechazar recomendaciones individuales de Estados que habrían supuesto la aplicación de recomendaciones jurídicas de los órganos de expertos de NU, tales como la supresión del arraigo; la lucha contra la impunidad; la investigación de las desapariciones forzadas del pasado; la investigación, sanción y reparación de toda denuncia de ejecuciones sumarias o de torturas; la retirada de las fuerzas armadas de funciones de control del orden público; o la revisión del Código penal militar, de modo que las violaciones a los derechos humanos cometidas por uniformados no sean de la competencia de los tribunales militares.

  -             España fue examinada en 2010. El Grupo de Trabajo recogió en su informe numerosas recomendaciones que los Estados formularon individualmente. De ellas, España aplazó su decisión sobre aceptarlas o no en 34 casos y rechazó 18 (Vid. A/HRC/15/6, de 16 de junio de 2010, pp. 19-29). En un documento posterior España rechazó definitivamente las siguientes recomendaciones: prohibir la venta de armas a países violadores de los derechos humanos; ratificar la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares; adecuar la legislación a la definición de tortura de la Convención contra la Tortura; investigar, sancionar y reparar las desapariciones forzadas producidas durante la represión franquista; mejorar el régimen de los refugiados y solicitantes de asilo; asegurar la igualdad de trato de los migrantes en situación regular o irregular; sancionar la difusión de mensajes que inciten al odio, la xenofobia, la discriminación y la violencia; establecer un mecanismo independiente que investigue las denuncias contra la policía por violaciones a los derechos humanos; revisar la detención bajo régimen de incomunicación; reforzar las garantías procesales de las personas acusadas de actos terroristas; establecer un mecanismo para identificar a las víctimas de la trata y de la explotación sexual; regularizar a los migrantes en situación irregular; aplicar las recomendaciones formuladas a España por el RE sobre derechos humanos y lucha contra el terrorismo; e investigar los casos de entrega de supuestos terroristas a otros Estados (Vid. A/HRC/15/6/Add.1, de 13 de septiembre de 2010). Por su parte, el Consejo DH se limitó a aprobar el resultado del examen, sin entrar a ninguna valoración.

  En ambos casos se concluye que el EPU no ha servido para mejorar la situación de los derechos humanos ni en México ni en España. Tampoco ha aportado diagnósticos nuevos sobre la situación en esos países, ni recomendaciones que no hubieran sido formuladas anteriormente y con más precisión jurídica por los órganos de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas.

  Por el contrario, el EPU obliga a la OACNUDH a dedicar importantes sumas de dinero y de recursos de personal a su funcionamiento burocrático. Paradójicamente, la OACNUDH no atiende las reiteradas demandas de recursos que le formulan los Comités, grupos de trabajo y otros procedimientos especiales del Consejo DH, que les permitirían funcionar mucho más eficazmente, mejorar en sus procedimientos internos y, de este modo, atender a las necesidades de las víctimas de violaciones a los derechos humanos. Sin duda se conseguiría una mejora real y efectiva de la situación de los derechos humanos en el terreno si las Naciones Unidas prescindieran del EPU y reforzaran los mecanismos de protección de los derechos humanos.

  Por último, el EPU no solo no promueve eficazmente los derechos humanos entre los Estados miembros, sino que debilita el sistema de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas. Ante la disyuntiva, el Estado interesado se verá tentado a prestar más atención a las recomendaciones políticas que le han propuesto sus pares en el seno del EPU, que a cumplir sus obligaciones jurídicas de dar cumplimiento a las recomendaciones emanadas de los órganos de protección que han sido habilitados al efecto por el DIDH. Lo que demuestra una vez más que en Derecho internacional los mecanismos intergubernamentales de PROMOCION DE LOS DERECHOS HUMANOS producen siempre peores resultados que los mecanismos de promoción y protección de los derechos humanos compuestos de personas expertas independientes.