Voces en Derechos Humanos
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Término: PROCEDIMIENTOS EXTRACONVENCIONALES
Autor: Carlos Villán Durán
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 25/11/2012 22:57:49I. INTRODUCCIÓN. Los PROCEDIMIENTOS CONVENCIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS no han sido diseñados para acoger la mayor parte de las denuncias individuales por violación de los derechos humanos que llegan a las NACIONES UNIDAS, por lo que durante muchos años aquéllas fueron desatendidas.
En efecto, los mecanismos cuasi-contenciosos tienen competencias extremadamente limitadas en relación con la masa de comunicaciones o quejas individuales que llegan constantemente a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), pues los requisitos de admisibilidad que deben reunir las QUEJAS INDIVIDUALES (entre ellas el consentimiento del Estado y el agotamiento de los recursos internos) impedían que la mayor parte de las denuncias prosperasen. Así, por ejemplo, entre 1972 y 1988 se habían recibido en la Secretaría 350.000 denuncias de particulares (Cfr. Naciones Unidas: Procedimientos para presentar comunicaciones. Folleto informativo de derechos humanos núm. 7. Ginebra, NU, 1992, p. 7).Pues bien, esta cifra contrasta fuertemente con las escasas quejas que han podido ser tramitadas por la vía convencional desde 1976 hasta el día de hoy (unas 2.500 sumando todos los Comités).
La comunidad internacional no se dotó de ningún mecanismo procesal para tramitar las denuncias individuales hasta 1967, lo que se produjo en el marco extra-convencional de la entonces Comisión de Derechos Humanos (CDH). Ello se consideró como una reacción frente a la lentitud en la elaboración y entrada en vigor (en 1976) del primero de los mecanismos convencionales -el del Com.DH-. Aunque hoy ya son cinco los Comités establecidos en tratados internacionales de derechos humanos en vigor que pueden recibir quejas individuales (Com.DH, Com.EDR, Com.CT, Com.EDCM y Com.PD) y, en el marco de la OIT, existe un mecanismo constitucional (Arts. 24-25) para recibir reclamaciones de organizaciones o de trabajadores, su eficacia es limitada al no ser universales en su aceptación por los Estados y al estar regidos por reglas de admisibilidad muy severas, como ya se ha indicado.
Tampoco son plenamente operativos los mecanismos judiciales de protección existentes en el DIDH, pues solamente los de ámbito regional permiten que la víctima de la violación pueda demandar directamente al Estado, una vez agotados los recursos internos, ante un tribunal regional (TEDH, Corte IDH) que, en el mejor de los casos, condenará al Estado a reparar la violación cometida. Más recientemente se abre camino en la jurisprudencia regional el señalamiento de la obligación del Estado de sancionar a los funcionarios que cometieron la violación, como medida necesaria para luchar contra la impunidad de los responsables.
Consciente de esta situación, la comunidad internacional ha desarrollado a lo largo de los años una serie de mecanismos extra-convencionales de protección de los derechos humanos que tratan de paliar las deficiencias de los convencionales, a la vez que ofrecen una respuesta colectiva –aunque imperfecta- a situaciones de extrema gravedad en el campo de los derechos humanos, que reclaman una reacción colectiva.
En este contexto se inscriben valiosas iniciativas tanto del Consejo de Seguridad como de la Asamblea General y de la anterior Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En lo que se refiere al Consejo de Seguridad, baste recordar aquí las misiones de verificación de los derechos humanos que fueron creadas en los años noventa en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz, fruto de largas negociaciones para poner término a conflictos internos bajo la mediación de las Naciones Unidas (El Salvador, Camboya). Además, ante hechos de la magnitud del genocidio, el CS decidió la creación de los TPI ad hoc para la Antigua Yugoslavia y Rwanda. Por último, en 2004 el CS autorizó el establecimiento de la “Comisión Internacional de Investigación para Darfur” (Sudán) (Vid. Informe de la Comisión de Investigación al SG de 25 de enero de 2005) y dio el visto bueno para la constitución de la “Comisión de Investigación en Côte d’Ivoire” (Vid. Declaración del Presidente del CS en el doc. S/PRST/2004/17, de 25 de mayo de 2004).
Por su parte, la Asamblea General ha creado órganos permanentes de carácter intergubernamental para la promoción y protección de los derechos humanos en diversos sectores. Así, el Comité especial sobre territorios no autónomos (1961- …), el Comité contra el apartheid (1962-1990), el Consejo de las Naciones Unidas para Namibia (1967-1990) y el Comité para el ejercicio de los derechos inalienables del pueblo palestino (1975- …). En los años noventa se recurrió a la creación de misiones temporales de observación de los derechos humanos que acompañaron a la negociación política de graves conflictos internos bajo la mediación de las Naciones Unidas (Haití, Guatemala). La AG también ha creado Altos Comisionados para la promoción de los derechos del niño (UNICEF, 1946- …), la protección de los refugiados (ACNUR, 1949- …) y, sobre todo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (1993-…), al que se le confió el mandato de velar por la promoción, protección y prevención de las violaciones de todos los derechos humanos en el mundo, incluido el derecho al DESARROLLO.
Pero los desarrollos más sorprendentes en el ámbito extra-convencional han tenido como protagonista a la entonces Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, sustituida conforme a la Resolución 60/251 de la Asamblea General, de 15 de marzo de 2006, por el Consejo de Derechos Humanos, y que durante 40 años ha sido la pieza maestra en el desarrollo de los mecanismos extraconvencionales de protección. En 1967 se creó el Procedimiento 1235, resolución del ECOSOC que autorizó a la Comisión DH a recibir quejas individuales que configurasen una situación que revelara la existencia de un cuadro persistente de violaciones flagrantes, masivas y sistemáticas de los derechos humanos en un país o área regional concreta donde persistieran políticas oficiales de dominación colonial, discriminación racial, segregación o apartheid.
En el marco de estas situaciones la Comisión DH pudo recibir quejas individuales sin necesidad del agotamiento de los recursos internos, así como establecer órganos especiales de investigación de una situación sin el consentimiento del Estado interesado; su mandato fue rendir informes públicos a la Comisión DH. Así nacieron el Grupo Especial de Expertos sobre el África Meridional de la Comisión DH (1967-1995) y el Comité Especial de la AG sobre las prácticas israelíes que afectan a los derechos humanos del pueblo palestino y de otros habitantes árabes de los territorios ocupados (1968-…).
En 1975, a raíz del cruento golpe de estado del general Pinochet en Chile, la Comisión DH amplió su competencia al crear el Grupo de Trabajo ad hoc para investigar la situación de los derechos humanos en ese país –todos los reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948-, con independencia de que se tratara de una situación de dominación colonial o de discriminación racial. Desde entonces han sido numerosos los órganos especiales de investigación geográficos.
A partir de 1980 se suman los órganos especiales de investigación temáticos, que se ocupan de una cuestión particular (desapariciones, ejecuciones sumarias, tortura, etc.) globalmente considerada, en todos los Estados miembros de las Naciones Unidas. Al mismo tiempo, se ocupan de las quejas individuales desde una perspectiva inicialmente humanitaria y establecen el procedimiento de ACCIONES URGENTES bajo el cual las quejas se diligencian con flexibilidad y prontitud, sin atender a requisitos de admisibilidad tales como el agotamiento previo de los recursos internos o el consentimiento del Estado.
II. EL SISTEMA DE RELATORES ESPECIALES DEL CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS. Entendemos por “sistema de relatores especiales” o “sistema de procedimientos públicos especiales” del Consejo DH (antes Comisión DH), el “Conjunto de órganos especiales de investigación de situaciones de violaciones graves, masivas y flagrantes de los derechos humanos, ya sean de carácter geográfico o temático, de distinta denominación, que han sido establecidos por la Comisión de Derechos Humanos desde 1967 sobre una base extra-convencional. Su objetivo es ofrecer a las víctimas de las violaciones un cauce procesal a través del cual canalizar sus denuncias con una finalidad originariamente promotora de los derechos humanos, a través de los informes analíticos de tales órganos. A partir de 1980, los órganos más emblemáticos han ido asumiendo gradualmente facultades de protección de las víctimas individuales, basadas predominantemente en razones humanitarias. Desde 1990, invocan preferentemente en sus acciones de protección ante los gobiernos la aplicación de las normas jurídicas internacionales en materia de derechos humanos” (Cfr. Villán Durán, 2002, 645 y ss.).
El sistemade RE engloba órganos especiales de investigación que tienen distinta denominación y mandatos relativamente diversos, lo que es consecuencia de la escasa –pero progresiva- integración del sistema. A su vez, pueden dedicar su atención a la situación de todos los derechos humanos en un país o área regional concreta (procedimientos geográficos), o bien a un tema específico (desapariciones, ejecuciones, tortura, detención, etc.) en todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas en los que esa cuestión tenga una gravedad consistente (procedimientos temáticos).
El sistema de procedimientos especiales lo ha venido estableciendo la Comisión DH, con la autorización correspondiente del ECOSOC, sobre una base estrictamente extra-convencional (resoluciones y decisiones). A partir de 2006 corresponde al Consejo DH (con la eventual autorización de la AG) tomar las decisiones en esta materia. Desde el punto de vista procesal, el sistema de RE ha permitido superar la rigidez de los procedimientos cuasi-contenciosos establecidos en el ámbito convencional para la protección de los derechos humanos, que requieren del consentimiento del Estado para que tales procedimientos le sean oponibles, o el agotamiento de los recursos internos antes de poder presentar la queja ante el órgano internacional competente.
Del mismo modo, al tratarse de órganos de investigación basados en la resolución 1235 de 1967 del ECOSOC, son de carácter público en su constitución, en la rendición del respectivo informe ante el Consejo DH, en el debate del mismo y en la adopción de decisiones por parte del órgano político. Esta transparencia en sus métodos de trabajo hace posible la participación de las ONG y de las instituciones nacionales de derechos humanos en todas las fases del procedimiento.
Tanto la naturaleza como el mandato de los órganos especiales de investigación se han ido perfeccionando con el tiempo, de modo que al objetivo inicial de PROMOCION DE LOS DERECHOS HUMANOS, se ha añadido el de la ‘protección’ de los derechos de la víctima individualizada objeto de la denuncia que se haya recibido. Esta inflexión se produce a partir de 1980 y es notoria en los mandatos temáticos más antiguos y emblemáticos de la Comisión DH (desapariciones, ejecuciones, tortura...).
Por otro lado, si bien la protecciónse ejerce inicialmente por razones predominantemente humanitarias, a partir de 1990 los mandatos temáticos emblemáticos ponen más el acento en la invocación de las normas internacionales de derechos humanos relevantes a cada uno de los mandatos citados.
Además, desde 1991 el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria adopta dictámenesen cada caso concreto que trata, de naturaleza jurídica equivalente a la de los aprobados por los órganos establecidos en los tratados internacionales. En efecto, después de un procedimiento contradictorio, el GT resume los hechos probados y califica en su dictamen si la detención de la víctima ha sido arbitraria o no, conforme a las normas del DIDH.
También se ha generalizado entre los mecanismos extra-convencionales el procedimiento de ACCIONES URGENTES que tienen una finalidad primordialmente preventiva de la violación, esto es, evitar que se produzca una violación inminente, o bien que cese la misma.
Los informes que los distintos relatores o expertos presentan regularmente a la Comisión DH (ahora Consejo DH) o a la AG,son posteriormente tenidos en cuenta por la comunidad internacional como fuentes confiables de información, aunque con diferente éxito. Pero les ha hecho justicia la propia Corte Internacional de Justicia (CIJ) en su dictamen de 9 de julio de 2004 sobre la ilegalidad del muro construido por Israel en los territorios palestinos ocupados, al basar una buena parte de su argumentación en los informes del Relator Especial y del Comité Especial sobre la situación de los derechos humanos en los territorios ocupados, así como en el informe de visita in loco del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación. En efecto, tales informes permitieron a la CIJ concluir que la construcción del muro restringe ilegalmente la libertad de circulación de los habitantes de esos territorios, lo mismo que el ejercicio de los derechos al trabajo, la salud, la educación y a un nivel de vida suficiente, de esas personas.
La alta politización y la mayoría absoluta que ahora disponen los Estados africanos y asiáticos en el seno del Consejo DH (en total suman 26 votos de 47), hacen temer por el futuro del valioso sistema de relatores especiales y grupos de trabajo de la anterior Comisión DH. Lo mismo ocurre con el procedimiento de quejas individuales, pacientemente construido en el ámbito extra-convencional de protección al calor de la práctica de los diferentes relatores especiales y grupos de trabajo especialmente temáticos, inspirándose en la labor eficaz del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria.
En 2007 el Consejo DH aprobó un controvertido Código de conducta para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales, que se impone sobre el propio Manual que habían redactado los expertos interesados. El citado Código regula, entre otras cosas, los procedimientos de denuncias individuales –que, según se reitera, no requerirán el agotamiento previo de los recursos internos- (Art. 9) y de llamamientos urgentes “en los casos en que las presuntas violaciones requieran medidas perentorias por entrañar pérdidas de vidas humanas, situaciones que pongan en peligro la vida o un daño inminente o continuo de mucha gravedad para las victimas…” (Art. 10). Ambos procedimientos se generalizaron a partir de entonces a todo el sistema de relatores especiales, tanto geográficos como temáticos.
El citado Código aborda también las visitas in loco de los procedimientos especiales, cuya realización se supedita a obtener el consentimiento expreso del Estado interesado –aunque éste hubiera suscrito una invitación abierta al sistema de RE temáticos-. Tales visitas se desarrollarán conforme a un programa oficial que los relatores especiales deberán acordar con el Gobierno de turno (entrevistas con las autoridades nacionales competentes, libertad de movimiento, acceso a lugares de detención y entrevistas confidenciales con las personas seleccionadas por los expertos, garantía de no represalias, etc.), así como un programa privado que el relator especial y la Secretaría concertarán con las ONG del país más relevantes, las víctimas de las violaciones, otros representantes de la sociedad civil, etc.) (Art. 11).
Igualmente, el Consejo DH aprobó en 2007 las nuevas reglas que rigen desde entonces la selección y nombramiento de los titulares de mandatos y de los miembros del Comité Asesor (Resolución 5/1, párr. 39-53, anexos II y III y decisión 6/102 del Consejo DH, aprobada el 27 de septiembre de 2007), una versión mermada de la antigua Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, porque reduce el número de expertos a 18, los períodos de sesiones son más cortos, y limita sus competencias a la realización de estudios e investigaciones únicamente a solicitud y bajo instrucciones precisas del Consejo DH.
En particular, podrán proponer candidatos a titulares de mandatos de procedimientos especiales los Estados, las OI, las ONG y otros órganos de derechos humanos como las instituciones nacionales. En cuanto al Comité Asesor, solamente los Estados podrán proponer candidatos de su propia región; pero, al seleccionar a sus candidatos, “los Estados deberían consultar con sus instituciones nacionales de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil…” (Resolución 5/1, párr. 42 y 66).
En conclusión, la protección ejercida por los mecanismos extra-convencionales ya no es meramente política ni humanitaria, sino que entra de lleno en el terreno de lo jurídico, antesala de la futura exigencia de responsabilidad internacional a los Estados por violación de normas internacionales de derechos humanos.
Ello dependerá de que los Estados se decidan a convocar algún día una conferencia de plenipotenciarios para examinar el proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, que había sido aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en agosto de 2001 (ver el texto aprobado en el informe de la CDI a la AG sobre su 53º período de sesiones (2001), doc. A/56/10, pp. 10-405), con miras a concertar una convención sobre el tema.
Entre tanto, la Comisión DH aprobó en 2005 los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de infracciones graves del derecho internacional humanitario, a interponer recursos y obtener reparaciones”.
1. Procedimientos geográficos. En 1967 la entonces Comisión DH, cuya composición acababa de aumentar como resultado del acceso a la independencia de un buen número de territorios hasta entonces sometidos a dominación colonial en África y Asia, optó por imaginar un mecanismo alternativo -no convencional- de tramitación de las quejas individuales por violaciones a los derechos humanos que resultara ágil.
Para ello, se debía conseguir que el consentimiento del Estado no fuera tan decisivo -como lo era bajo el régimen de la ratificación de los tratados-; los requisitos de admisibilidad de la comunicación individual se suavizaran progresivamente, en particular la regla del agotamiento de los recursos internos; y el punto de referencia en cuanto al derecho sustantivo aplicable no fueran uno o varios tratados, sino los principios establecidos en la propia Declaración Universal de Derechos Humanos.
Con estas características nace el Procedimiento 1235 de la Comisión DH, que encuentra su fundamento en la resolución 1235 (XLII) del ECOSOC, de 6 de junio de 1967, y ha sido consolidado por la práctica ulterior de los Estados.
En este diseño hubo que pagar un precio: las comunicaciones individuales no recibieron inicialmente un tratamiento personalizado, sino que se instrumentalizaron en función de que, por su gravedad e importancia, configurasen una situación que revelara la existencia de "un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos" en un país o área regional concreta.
Por consiguiente, el enfoque inicial fue habilitar a la Comisión DH para que ésta creara órganos especiales de investigación que lleven a cabo el estudio de situaciones globales de violaciones masivas de los derechos humanos en países determinados, siempre que tales violaciones se relacionaran con cuestiones de descolonización, discriminación racial o apartheid. El objeto del procedimiento era ayudar al Estado a superar sus dificultades en materia de DERECHOS HUMANOS, en el marco de la cooperación internacional establecido en la Carta de las NU. En este contexto, las quejas individuales quedaron subsumidas en la "situación" global.
De este modo, la Comisión DH se dotó en 1967 del primer órgano especial de investigación de una situación de carácter geográfico: el Grupo Especial de Expertos sobre el África Meridional, encargado de investigar e informar anualmente a la Asamblea General y a la CDH sobre los efectos de la política de apartheid en Sudáfrica (La resolución 1995/8, de 17 de febrero, de la Comisión DH dio por terminado el mandato del Grupo, al haberse conseguido en 1990 la independencia de Namibia y en 1994 la abolición del apartheid en Sudáfrica). En el marco de este procedimiento, las comunicaciones individuales se recibieron sin atender a los engorrosos requisitos de admisibilidad clásicos del sistema convencional -ni siquiera era necesario el agotamiento previo de los recursos internos- y la Comisión DH decidió su establecimiento sin necesidad del consentimiento del Estado interesado.
El Procedimiento 1235 se perfecciona a partir de 1975, año en el que la Comisión DH crea el Grupo de Trabajo ad hoc encargado de investigar la situación de los derechos humanos en Chile, a raíz del sangriento golpe de Estado del general Pinochet. A partir del precedente chileno, la Comisión DH ha establecido órganos especiales de investigación de carácter geográfico para estudiar situaciones de violaciones graves de derechos humanos, con independencia de que estén o no relacionadas con cuestiones de descolonización, discriminación racial o apartheid. Esta tendencia se ha consolidado ampliamente en la práctica de la Comisión DH, que en 2006 había recibido informes de Relatores Especiales, Representantes o Expertos independientes, relativos a 17 países o regiones diferentes, que a su vez transmitió al Consejo DH.
Durante sus primeros cuatro años de funcionamiento (2006-2010), el Consejo DH se manifestó cada vez más hostil al mantenimiento de los mandatos geográficos. Ya en 2007 desaparecieron los relativos a Cuba y Belarús sin ninguna explicación (Resolución 5/1 del Consejo DH, de 18 de junio de 2007, Apéndices I (Mandatos renovados hasta que el Consejo DH pueda examinarlos con arreglo a su programa anual de trabajo) y II (Periodos de servicio de los titulares de mandatos)), habiéndose reducido en 2010 a ocho, sometidos a renovación anual eventual por el Consejo DH.
En vez de confiar a un relator especial el estudio de la situación de los derechos humanos en un país en dificultades, los Estados interesados se han servido del Consejo DH para instaurar prácticas alternativas que ponen en peligro la continuidad de los mandatos geográficos, tales como:
A. Encomendar a la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos la realización del estudio, precisamente porque no es una experta independiente, sino una alta funcionaria bajo instrucciones del Secretario General y con un mandato de PROMOCION DE LOS DERECHOS HUMANOS. En efecto, las oficinas en el terreno de la OACNUDH tienen un mandato más dirigido a la cooperación técnica que al control de las violaciones (Colombia, México, Guatemala, Afganistán, Iraq, Irán, Chad, Rwanda, etc.).
B. Pedir directamente al Secretario General que realice el estudio, en cuyo caso lo encomendará a un funcionario del Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría y no de la OACNUDH, con lo que su informe será más político-diplomático que de derechos humanos.
C. En otras ocasiones los Estados interesados consiguen un puesto en el Consejo DH para asegurarse de que nose realice una investigación semejante en sus propios países, que sin duda la necesitarían. Son los casos de Guinea Ecuatorial, Marruecos, Argelia, Túnez, Libia, Egipto, China, Indonesia, Malasia, etc.
D. En cualquier caso, los Estados con serias dificultades en materia de derechos humanos –que son la mayoría en el seno del Consejo DH-, prefieren acudir a un mecanismo de promoción de los derechos humanos como es el EXAMEN PERIODICO UNIVERSAL (EPU), que está estrechamente controlado por los Estados, en detrimento de los órganos de protección -tanto convencionales como extra-convencionales-, compuestos por personas expertas independientes.
En definitiva, la politización que antaño se reprochó a la Comisión de DH y que se esgrimió como argumento para justificar su disolución en 2006, no ha hecho más que aumentar en el nuevo Consejo DH, lo que ha repercutido negativamente en el desarrollo de los mandatos geográficos.
2. Procedimientos temáticos. En 1980 la Comisión DH incorporó otra novedad importante a su práctica, consistente en crear órganos especiales de investigación en todo el mundo respecto de un tema concreto cuya violación revistiera una particular gravedad. En efecto, en ese año la Comisión DH estableció el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias.
Desde entonces la CDH se ha ido dotando de procedimientos especiales de investigación de carácter temático, primero en el área de los derechos civiles y políticos y, más recientemente, en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, hasta el punto de que en 2006 ya disponía de 31 mandatos temáticos en vigor, los que fueron oportunamente transmitidos al Consejo DH.
A su vez, el Consejo DH mantiene en 2010 32mandatos temáticos (a los actuales 32 mandatos temáticos del Consejo DH se suman otros tres nombrados por el Secretario General de las Naciones Unidas, a saber: el Asesor Especial sobre la Prevención del Genocidio, Sr. Francis Deng (Sudán); la Representante Especial sobre la violencia contra los niños, Sra. Marta Santos Pais (Portugal); y la Representante Especial para la cuestión de los niños y los conflictos armados, Sra. Radhika Coomaraswamy (Pakistán). A su vez, la Comisión de Desarrollo Social ha nombrado al Sr. Shuaib Chalklen (Sudáfrica) como Relator Especial encargado de la situación de la discapacidad. También participa en la reunión anual de procedimientos especiales. Cfr. doc. A/HRC/15/44, de 19 de junio de 2010, Anexo, pp. 16-19), aunque se reserva continuar el examen, la racionalización y el perfeccionamiento de cada mandato temático “en el contexto de las negociaciones de las resoluciones pertinentes” (Resolución 5/1, párr. 55); esto es, cada tres años, cuando el Consejo DH decide si renueva o no el correspondiente mandato temático. En cambio, la persona experta que desempeñe el cargo no deberá permanecer en el mismo más de seis años (Declaración del Presidente 8/2, de 18 de junio de 2008, párr. 1).
La lista de los mandatos temáticos es hoy tan amplia que abarca prácticamente a todos los derechos protegidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), así como la mayoría de las cuestiones que generan graves violaciones a los derechos humanos.
Los usuarios (víctimas de las violaciones, ONG y en menor medida INDH) hacen llegar con facilidad al sistema de relatores especiales sus denuncias, informes y solicitudes; cooperan con ellos en la organización de visitas in loco; y participan en el seguimiento que las autoridades nacionales deben hacer a las recomendaciones que figuran en los informes anuales (públicos) del sistema de relatores especiales, los informes de misión a países determinados, lo mismo que en los dictámenes o decisiones individuales referentes a sus respectivos países (quejas individuales y acciones urgentes).
El conjunto de órganos especiales de investigación de violaciones graves de derechos humanos, ya sean geográficos o temáticos, es lo que denominamos sistema de relatores especiales. Desde luego, en la etapa actual se consolidan los avances del sistema en cuanto al retiro de la confidencialidad en el tratamiento del resultado de la investigación (el informe anual de estos órganos al Consejo DH), pues constituyen un desarrollo del Procedimiento 1235 o público. De modo que los informes del conjunto de órganos especiales de investigación arriba citados serán públicos y ampliamente debatidos en el plenario del Consejo DH, con la participación de representantes de las ONG de derechos humanos y las INDH.
De otro lado, al igual que cuando se estableció en 1967 el Procedimiento 1235, no será necesario el consentimiento del Estado interesado para que el Consejo DH pueda decidir la creación de un órgano especial de investigación sobre un país o sobre un tema. Incluso el citado órgano podrá realizar su estudio a pesar de la oposición del Estado interesado, cuya autorización solamente se requerirá para la realización de las visitas in loco del órgano especial de investigación (63 Estados han renunciado parcialmente a esta prerrogativa al haber extendido invitaciones permanentes (standing invitations) a todos los procedimientos temáticos del actual Consejo DH. No obstante, cada visita será objeto de un acuerdo específico que deberá ser negociado entre el titular del mandato –por intermedio de la Oficina del Alto Comisionado de las NU para los Derechos Humanos- y el Estado interesado).
Por último, se mantiene la gran flexibilidad en la admisión de comunicaciones individuales, pues no se someten a rigurosos requisitos de admisibilidad, ni tampoco a la regla del agotamiento previo de los recursos internos. Simplemente se considerarán admisibles todas las comunicaciones que, en opinión del órgano de investigación correspondiente, procedan de "fuentes confiables".
3. Las quejas individuales. A partir de 1980 la Comisión DH volvió la mirada hacia el origen del proceso, esto es, las comunicaciones o QUEJAS INDIVIDUALES que le habían permitido estudiar una situación, y se preguntó si no debería declararse competente también para realizar algún tipo de acción humanitaria en favor de las víctimas que se quejaban, a título individual.
Este paso fue decisivo, pues supuso que la Comisión DH habilitase simultáneamente a su sistema de RE con una doble competencia: en primer lugar, continuaron siendo competentes para tratar una cuestión de violación de manera global (por ejemplo, la desaparición forzada o involuntaria de personas) o una situación de violación grave de los derechos humanos en un país concreto. En segundo lugar, la Comisión DH autorizó progresivamente a su sistema de RE temáticos a establecer un mecanismo para atender las quejas individuales.
Este mecanismo tuvo en sus inicios un enfoque acusadamente humanitario debido a las reticencias de algunos Estados, temerosos de ser "condenados" en la esfera internacional por violaciones a los derechos humanos, pues en la antigua Comisión DH se sentían a menudo “vigilados” por las ONG y otros actores internacionales.
La consolidación del tratamiento de quejas individuales cristalizó rápidamente en relación con los procedimientos temáticos de alcance universal referidos a derechos civiles y políticos, tales como los que protegen contra las desapariciones forzadas; torturas; ejecuciones extrajudiciales; detención arbitraria; libertad de religión o de creencias; amenazas de muerte o represalias contra los defensores de los derechos humanos; venta de niños; violencia contra la mujer; libertad de expresión; formas contemporáneas de racismo; migrantes; e independencia de los magistrados y abogados.
En 2000 la Comisión DH nombró por un período de tres años un Relator Especial sobre el derecho a la alimentación con el mandato de responder a las quejas individuales (la Comisión DH pidió al RE, entre otras cosas, que “solicite y reciba información sobre todos los aspectos de la realización del derecho a la alimentación, incluida la urgente necesidad de erradicar el hambre, y responda a esa información” (res. 2000/10, párr. 11.a), convirtiéndose así en el primer RE temático con esta competencia en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales. Después se establecieron el RE sobre los derechos humanos de los indígenas, los RE sobre los derechos a la salud, vivienda y educación, la RE sobre la trata de personas, especialmente mujeres y niños, etc. Todos ellos fueron habilitados para responder a las quejas individuales que recibían en el ámbito de sus respectivas competencias.
Tratándose del GT sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias -que ha sido el precursor en el tratamiento de las quejas individuales-, el GT se constituye en un puente que facilita los contactos entre los familiares del desaparecido y el gobierno respectivo, quien está obligado a indagar la suerte del desaparecido e informar de los resultados de su investigación al GT. Éste, a su vez, los transmite a los familiares de la víctima. Al tener un mandato fundamentalmente humanitario, el GT no se pronuncia sobre la responsabilidad penal de los individuos ni sobre la responsabilidad internacional del Estado (Doc. E/CN.4/2006/56, párr. 9). Desde su creación el GT transmitió más de 50.000 casos individuales a los gobiernos de más de 90 países.
En la relación que mantienen a través del Grupo de Trabajo, las partes interesadas (es decir, los familiares o representantes de la víctima de la desaparición y los representantes del Estado), son consideradas por el GT bajo el principio de igualdad de armas en el procedimiento escrito y contradictorio establecido, lo que hasta entonces era inusitado en el contexto internacional (Vid. en este sentido, Elvira Domínguez Redondo, 2005, 249-252).
Por otra parte, las quejas por desapariciones se reciben sin necesidad de que cumplan requisitos de admisibilidad estrictos, tales como el del previo agotamiento de los recursos internos. Además, al disponer el GT de un mandato extra-convencional y universal, tampoco será relevante el consentimiento del Estado interesado para que el GT le someta una queja individual que le concierna. Por último, el GT sólo declarará cerrado un caso de desaparición política en función de las pruebas que le suministren, indistintamente, una u otra parte en el procedimiento.
El cambio de naturaleza jurídica del sistema de quejas individuales también se está operando gradualmente. Así, los procedimientos temáticos más emblemáticos (desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, tortura, detención arbitraria), dirigen sus comunicaciones a los Estados no ya por razones estrictamente humanitarias, sino invocando las normas del DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS relevantes (Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Conjuntos de Principios y Reglas Mínimas de las Naciones Unidas, etc.). Nos alejamos así del modelo inicial humanitario que caracterizaba el sistema de quejas individuales en el ámbito extra-convencional, para acercarnos al modelo de recurso internacional de carácter jurídico.
En esta dirección, el GT sobre la Detención Arbitraria ha adoptado métodos de trabajo -aprobados en su día por la Comisión DH- que le permiten tratar cada queja o caso de detención aparentemente arbitraria que se le someta, mediante la aplicación de reglas jurídicas y en el marco de un procedimiento contradictorio que culmina en un dictamen u opinión individual en cada caso. En ese dictamen el GT se pronuncia sobre si la detención ha sido arbitraria o no sobre la base de criterios estrictamente jurídicos y conforme a las reglas del DIDH aplicables. En caso positivo, el GT recomienda al Estado las medidas de reparación a adoptar para remediar la violación constatada –por ejemplo, solicitando la puesta en libertad de la persona arbitrariamente detenida-, a la vez que dispone las medidas de seguimiento del cumplimiento por parte de los Estados de las recomendaciones contenidas en sus dictámenes.
Es evidente entonces que el GT de la detención arbitraria ha sentado el primer precedente, en el ámbito extra-convencional, de adopción de dictámenes cuasi-contenciosos en el procedimiento de quejas individuales -incluido el procedimiento de acción urgente- por detención arbitraria. Por sus características, la queja ante el GT de la detención arbitraria equivale a una acción de habeas corpus internacional al alcance de toda presunta víctima, con independencia de su nacionalidad y del lugar donde se encuentre. Tal acción es además de ejercicio inmediato, pues no se requiere ni la previa aceptación del procedimiento por el Estado interesado, ni reunir condiciones de admisibilidad severas tales como el previo agotamiento de los recursos internos.
Así se ha abierto la vía hacia la configuración en el futuro de un sistema de quejas individuales en el marco de los procedimientos extra-convencionales, que debería cristalizar en el futuro en un auténtico recurso de amparo internacional. Este modelo dejaría muy atrás los límites de aquella acción "estrictamente humanitaria" que en 1980 habían impuesto los Estados miembros de la Comisión DH al GT sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, temerosos entonces de hipotéticas "condenas" políticas.
Es de esperar que en los próximos años se consoliden y se generalicen en la práctica del Consejo DH y de sus procedimientos especiales (órganos especiales de investigación), los métodos de trabajo del GT sobre la Detención Arbitraria en lo que se refiere a la adopción de dictámenes cuasi-contenciosos ante quejas individuales en el ámbito extra-convencional de protección. Con ello se completaría el círculo abierto en 1967 por la Comisión DH, para acoger las quejas individuales a través de mecanismos extra-convencionales de protección de los derechos humanos que, en su término final, podrían suponer el ejercicio de una actio popularis en la esfera internacional y en materia de protección de los derechos humanos.
BIBLIOGRAFÍA. Domínguez Redondo, Elvira, Los procedimientos públicos especiales de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Valencia, Tirant lo Blanch, 2005; Naciones Unidas: Procedimientos para presentar comunicaciones. Folleto informativo de derechos humanos núm. 7. Ginebra, NU, 1992; Villán Durán, C., Curso de Derecho Internacional de los derechos humanos, Trotta, Madrid, 2002.