Voces en Derechos Humanos

• Término: ADMINISTRADOS

  
  
  
  

  Autor: Josep María Castellà Andreu

  
  Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 21/09/2012 14:11:52
  
  
  

  I.          LAS RELACIONES CIUDADANO-ADMINISTRACIÓN: CAMBIO DE PARADIGMA. Las normas de procedimiento y de organización administrativas incluyen los derechos subjetivos de los administrados. No pocas veces tales derechos van de la mano de instituciones de defensa y participativas. Tales derechos e instituciones aparecen regulados en los distintos ordenamientos jurídicos, sea en el plano constitucional superior sea en el legislativo ordinario. Se trata de normas que concretan para el ámbito de las administraciones públicas los principios de actuación de la Administración (reconocido en el plano constitucional, por ejemplo, en el art. 103 C. Española) y los derechos fundamentales a ellos vinculados, sea de defensa sea de participación. La inclusión de estas figuras participativas en el ámbito protegido por el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos no es, sin embargo, del todo pacífica. Esto se puede advertir en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, el cual de forma reiterada ha excluido del ámbito protegido por el derecho constitucional de participación las modalidades de participación administrativa (STC 119/1995), al acotar las formas de participación que entran dentro del derecho fundamental a las clásicas instituciones de participación representativa y directa (referéndum e iniciativa legislativa popular), sin que quepan otras instituciones propias de la democracia participativa.

  Últimamente está adquiriendo relieve en algunos países la previsión de derechos de los administrados en el plano subnacional o regional, como ponen de manifiesto las reformas de los estatutos de autonomía de las Comunidades Autónomas en España a partir de 2006, siguiendo la línea conocida de ciertos Estados federales como Estados Unidos, Suiza y Alemania.

  El estudio de los derechos de los administrados nos lleva a plantear la importancia de la transparencia y la información, que son presupuestos básicos que contribuyen a hacer efectiva la participación, así como otros derechos de garantía del procedimiento que actúan como instrumentos de control de la actuación de las administraciones públicas.

  El paradigma tradicional de las relaciones de la Administración con los ciudadanos, en su calidad de administrados, se basa en la separación radical ente ellos y en la jerarquía o verticalidad que fundamenta las relaciones de los poderes públicos con los administrados, como señalara Merkl en los años treinta del s. XX.

  El esquema tradicional ha sido sometido a cambios con la transformación del Estado en Estado democrático y en Estado social. En el Estado democrático, la ciudadanía que elige a los representantes coincide básicamente con el conjunto de administrados a los que se dirige la actuación de la Administración Pública. Esto entraña, entre otras consecuencias, que dicha forma de estado deje espacios abiertos para la participación popular directa en las relaciones ciudadanos-Administración y se rompa la inicial separación entre los unos y la otra. En el Estado social, además, en múltiples esferas relacionadas con la prestación de servicios sociales (educación, sanidad) o con nuevas funciones públicas (atención al medio ambiente) se insertan vías de relación y de participación de los usuarios e interesados en la gestión o de consulta en la toma de decisiones. Eso se produce, como advierte Parejo, en la medida en que aumentan los campos de actuación discrecional de la Administración. Así pues, la participación popular se erige como acicate o estímulo para la actuación de la Administración y como garantía política de los ciudadanos frente al conocido como Poder ejecutivo. Esta garantía actúa antes que se adopte la decisión administrativa, con carácter preventivo, por lo que también sirve a los objetivos de: 1) procurar evitar la judicialización de los conflictos, al facilitar espacios de diálogo y concertación de posiciones entre las partes sociales y el poder público, y 2) corresponsabilizar a los ciudadanos con las decisiones públicas adoptadas, generando un mayor consenso cívico entorno a las mismas. Dejamos de lado los derechos de los ciudadanos e interesados en los procedimientos administrativos de revisión o ex post, que tiene lugar una vez que se ha aprobado el acto administrativo, así como en los procesos judiciales que les suceden. En tales casos se plantean cuestiones distintas a las señaladas, ya que persigue corregir o derogar el acto aprobado y, por tanto, prima la función de tutela de derechos e intereses legítimos afectados.

   

  II.       INFORMACIÓN, PUBLICIDAD, TRANSPARENCIA. El ejercicio de los derechos de los administrados presupone -y exige- estar debidamente informados del contenido del expediente administrativo. El desarrollo y potenciación de la información administrativa lleva a una administración transparente y abierta. La calificación como transparente de la Administración entraña el cumplimiento de una serie de elementos referidos a su organización y funcionamiento tanto hacia el interior como hacia el exterior y la garantía de determinados derechos de información.

  En primer lugar, la publicidad de los actos y normas de la Administración pública. Desde el Estado liberal se ha insistido en el requisito de la publicidad administrativa para dar validez y eficacia a disposiciones generales, y la motivación y notificación de los actos administrativos. Pero la publicidad se ha entendido muchas veces desde un punto de vista meramente formal, como obligación de publicar la disposición o la resolución general en diarios oficiales para el general conocimiento así como la notificación –personal o por edicto- de la resolución a los afectados. En sociedades con un elevado número de personas sin acceso a la instrucción esta norma muchas veces puede caer en saco roto. Hoy se insiste además, y sin perjuicio de la exigible vigencia de lo anterior, en la necesidad de complementar dicha publicación con la publicidad material, que trata de hacerla real y efectiva. Para ello la Administración se tiene que servir de un lenguaje claro y comprensible así como de medios de comunicación que lleguen al conjunto de la ciudadanía.

  En segundo lugar, el derecho de acceso a documentos administrativos. Si la publicidad es un principio de actuación de las administraciones, el derecho de acceso a documentos administrativos supone dar un contenido de derecho subjetivo, y hasta de derecho fundamental, a la transparencia. El derecho de acceso puede aparecer como derecho autónomo o, lo que resulta más discutido doctrinalmente, como facultad del derecho de información entendido como derecho de acceso a la información. Así, los administrados han de poder acceder a archivos y registros administrativos para conocer los expedientes que obren en poder de la Administración. El derecho de acceso se puede referir, primero, a los expedientes no finalizados, esto es, el derecho actúa mientras está tramitándose el procedimiento administrativo, en cuyo caso el derecho de acceso forma parte de los derechos que se ejercen en el seno del procedimiento de elaboración de actos administrativos o de disposiciones generales. Segundo, el derecho de acceso abarca los documentos que se hallen en posesión de la administración, una vez concluido el procedimiento correspondiente. Los distintos ordenamientos jurídicos suelen atribuir este derecho a los ciudadanos en general o bien a los titulares de un interés legítimo, y lo pueden hacer sea en el plano legislativo sea en el constitucional (como es el caso del art. 105 b de la Constitución española). Una especial consideración merece el reconocimiento específico del derecho de acceso a documentos administrativos por parte de los defensores del pueblo, con el fin de un mejor ejercicio de las tareas protectoras encomendadas. Este derecho suele tener un plus de garantía, esto es, con menores límites que el genérico derecho de acceso, y por tanto los poderes públicos deben velar por su observancia de forma activa (véase el caso español del art. 22 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril: “El Defensor del Pueblo podrá solicitar a los poderes públicos todos los documentos necesarios para el desarrollo de su función, incluidos aquellos clasificados como secreto de acuerdo con la ley…”).

  Por último, otras formas de información administrativa que contribuyen a lograr una administración transparente que suelen prever las leyes administrativas, sean generales sean sectoriales, son: el acceso del público a determinadas estructuras o dependencias administrativas, la creación de oficinas públicas destinadas a facilitar información a los administrados o el deber de los responsables administrativos de facilitar periódicamente determinados datos que se hallen en su poder, e incluso la designación de un responsable del concreto procedimiento para facilitar la interlocución con los afectados y servir de enlace entre éstos y los órganos administrativos (muy completa en este tema es la Ley italiana de procedimiento administrativo núm. 241 de 1990).

  El problema que plantea la información administrativa es el de sus límites y exclusiones basados en la protección jurídica de determinados derechos (privacidad o intimidad de las personas) o bienes jurídicos de orden privado (secretos industrial y comercial) o público (seguridad del Estado, averiguación de delitos). La administración a la que se requiere una actuación transparente no puede dejar de lado la protección de dichos bienes y, en determinados casos, incluso está obligada a hacerlo por un deber de confidencialidad y de secreto. La regla general de funcionamiento de las administraciones públicas ha de ser, pues, la transparencia, no el secretismo o el carácter reservado. Tradicionalmente el secreto ha sido considerado un medio de ejercicio y refuerzo del poder al basarse en la posesión de un saber escondido a la generalidad de ciudadanos. Los distintos órganos judiciales han desarrollado criterios para realizar la ponderación entre unos y otros bienes y determinar cuál debe prevalecer en cada caso concreto. Aparte de esta intervención judicial, no faltan en algunos países iberoamericanos instituciones de garantía no jurisdiccional o autoridades administrativas independientes en este sector (a imagen del sistema norteamericano).

   

  III.    EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS. El procedimiento administrativo ha sido visto, desde un punto de vista formal o estructural, como el iter o cauce que conduce a la resolución, la cual expresa la manifestación de voluntad de la Administración. En cambio, desde un planteamiento funcional, se resalta que es el lugar donde se produce la transformación del poder en resolución administrativa, teniendo en cuenta los intereses y exigencias de los administrados. Ambos acercamientos son insuficientes por sí solos. Así, el procedimiento cumple con funciones complementarias: a) una función objetiva o cognoscitiva por la que el poder público da respuesta rápida y efectiva a las necesidades colectivas de acuerdo con la ley; b) una función subjetiva o garantista como medio de tutela de las posiciones individuales de los interesados en la resolución, sin generar indefensión; y c) una función participativa de defensa de la colectividad. Por lo general, hay que entender el procedimiento administrativo no tanto como una detallada sucesión de fases sino como distintos trámites que han de concurrir necesariamente antes de la resolución.

  Las leyes reguladoras del procedimiento administrativo acostumbran a prever los derechos de los administrados. Sirva como ejemplo de este tipo de regulaciones lo establecido en la Ley española 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (art. 35 y el título VI).

   

  IV.    FORMAS DE PARTICIPACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN. Con el término de participación administrativa se hace referencia a las formas de intervención de los ciudadanos en el proceso de adopción de decisiones que llevan a cabo las administraciones públicas. Esta modalidad participativa se inserta por lo general dentro de la categoría de la DEMOCRACIA participativa. De acuerdo con el profesor Pizzorusso, denominamos formas de democracia participativa a aquellas que tienen por objeto la participación de los ciudadanos, en su calidad de afectados por la decisión concreta o tomados en su conjunto (uti cives), ya sea de forma individual o bien agrupados en asociaciones defensivas de intereses, en alguna fase del proceso que culmina con la toma de decisión, pero en que la decisión final corresponde a las autoridades competentes. De ahí la utilidad de esta categoría doctrinal para la clasificación de buena parte de los derechos que son objeto de estudio. Esta participación puede consistir en la audiencia ciudadana o la información pública en el seno de los diferentes procedimientos de aprobación de la decisión o de la norma. En la fase instructoria del procedimiento se reciben alegaciones y se solicitan informes técnicos. El trámite más conocido para ejercer la participación es la “información pública”, por la que los ciudadanos, generalmente sin cualificación especial, y por tanto, sin que concurra la exigencia de un interés particular, aportan sus puntos de vista, datos e informes que puedan resultar de interés para la mejor decisión al caso en cuestión (art. 86 de la Ley 30/1992). Algunas veces está prevista la realización de “audiencias públicas”, en que funcionarios y responsables administrativos explican los objetivos y el contenido del proyecto de resolución o disposición a los ciudadanos que han acudido a la convocatoria pública, quienes pueden aportar sus opiniones al respecto. La diferente legislación sectorial puede prever otras formas de participación.

  Merece destacarse, además, cómo también últimamente en el plano supranacional, concretamente en el de la Unión Europea, se han dado algunos pasos en la inclusión de principios, derechos y figuras propios de la democracia participativa. En efecto, el Tratado de Lisboa (en vigor desde el 1 de diciembre de 2009) ha incorporado la transparencia, las consultas a las partes interesadas o el diálogo con la sociedad civil (art. 11), al lado del principio de democracia representativa que orienta el funcionamiento de la Unión (art. 10). Y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con pleno valor jurídico de acuerdo con el art. 6 del Tratado de Lisboa, menciona entre los derechos protegidos el de BUENA ADMINISTRACION (que incluye el derecho de ser oído antes de que se tome una medida individual que le afecte desfavorablemente, o el de acceso a expedientes que le conciernan), así como el derecho de acceso a documentos (arts. 41 y 42).

  A partir de la clasificación de las formas de participación administrativa establecida por el profesor García de Enterría, hablamos de participación externa en relación con la “participación procedimental o funcional”. Se trata de una intervención desde fuera, ocasional de ciudadanos, de forma individual y directa o a través de representantes de grupos más o menos organizados, por razón del tema tratado, en algunas fases del procedimiento administrativo previos a la adopción de la resolución por parte del órgano administrativo competente, por medio de figuras como la información pública o las audiencias.

  Podemos distinguir también las formas de participación administrativa según la presencia o no de un “derecho subjetivo” o de un “interés legítimo” del administrado en participar. Si no concurre interés específico alguno se participa en tanto que ciudadano, en cambio, si concurre un interés concreto, se participa como interesado. Así, las directivas de la Unión Europea y algunos convenios internacionales (en especial el ambicioso Convenio de Aarhus de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas de 25 de junio de 1998, sobre el acceso a la información, la participación pública en las decisiones y el acceso a la justicia en cuestiones medioambientales) distinguen el “público” del “público interesado”.

  Es preciso aclarar qué concepto de “interés legítimo” se utiliza para poder participar, en función del tipo de interés, más o menos abierto, que halle protección jurídica en cada supuesto. En el caso del interés personal y directo sólo van a poder intervenir las personas directamente afectadas por la resolución. Muchas legislaciones no precisan qué se entiende por interés legítimo más allá de la exigencia del nexo de la afectación del acto (así, el art. 3 del Decreto 1759/72, reglamentario de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 de Argentina). Pero las tendencias jurisprudenciales y legislativas más recientes se orientan a incluir dentro de la categoría de interés legítimo otros intereses colectivos, y hasta difusos, que permiten superar los estrechos márgenes de la primera acepción, dando cabida como “interesados” a portadores de intereses sociales, colectivos o difusos, no inmediatamente afectados en sus posiciones jurídicas subjetivas por la adopción de la decisión. En sentido estricto, la defensa de un interés directo no se puede confundir con la participación, puesto que se refiere a posiciones subjetivas cualificadas y, por tanto, su titular ejerce un derecho de defensa, concreción del principio de contradicción o audi et alteram partem. En cambio, la defensa de intereses colectivos tiene un carácter eminentemente participativo y sus portadores tienden a identificarse con los ciudadanos.

  De acuerdo con la forma de ejercicio, la participación puede llevarse a cabo de manera individual o a través de grupos. Debe subrayarse la tendencia general a que sean los grupos representativos o defensivos de intereses los que, de forma habitual, ejerzan las modalidades de participación previstas. Cada vez es más frecuente hablar de la organización o vertebración de la “sociedad civil”, de la que surgen estos grupos. Este fenómeno social, apoyado y hasta impulsado por las leyes sectoriales en determinados campos como el medio ambiente o la juventud, tiene que ver con el creciente protagonismo de las organizaciones no gubernamentales en la vida social y política.

   

  V.       GARANTÍAS DEL ESTADO DE DERECHO. Distinta de los derechos de participación es, en principio, la audiencia del interesado, que consiste en la aportación de alegaciones por parte de quienes ostentan algún título jurídico cualificado o legitimación especial respecto al proyecto que se discute (art. 105 c) CE y art. 84 de la Ley 30/1992). En este caso, el contenido de las alegaciones suele girar en torno a la defensa de intereses particulares afectados por la resolución, lo que es una consecuencia derivada del principio del Estado de Derecho que asegura el cumplimiento del principio contradictorio y del derecho de defensa, como se ha señalado. No obstante, cuando la audiencia del interesado se abre a intereses sociales distintos de los intereses legítimos personales y directos significa que se acerca a las figuras participativas mencionadas más arriba (en esta línea se sitúa lo dispuesto en el art. 31 Ley española 30/1992).

   

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