Voces en Derechos Humanos

• Término: PARTIDOS POLITICOS

  
  
  
  

  Autor: Eduardo Vírgala Foruria

  
  Fecha de publicación: 10/05/2011 - Última actualización: 01/10/2012 16:37:41
  
  
  

  I.          FUNCIONALIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA. Las Constituciones democráticas actuales asignan a los partidos políticos una serie de funciones capitales en el funcionamiento del Estado. Tomando como ejemplo la Constitución española (aunque en otras muchas se utilizan expresiones semejantes: arts. 38 de la C. argentina, 98 de la C. costarricense, 85 de la C. salvadoreña, 41.I de la C. mejicana, 138 de la C. panameña, 124 de la C. paraguaya, 35 de la C. peruana), se resalta la funcionalidad de los partidos, al decir que:

  A.    Expresan el PLURALISMO político: con la posibilidad de la existencia de diferentes opciones políticas para la solución a los problemas generales de la sociedad con la consecuencia de la reversibilidad del poder político.

  B.    Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular: canalizando mediante los programas de partido y electorales los deseos políticos de los ciudadanos, aunque debe recordarse que no son los únicos organismos de expresión de dicha voluntad.

  C.    Son instrumento fundamental para la participación política: al ser el medio de expresión del pluralismo político y el mecanismo para que los ciudadanos participen en la política. A pesar de lo dicho hasta este momento, hay que aclarar que los partidos políticos son asociaciones privadas (ASOCIACION) que realizan funciones públicas o de interés general y no poderes públicos, ya que pese a la importancia constitucional de sus funciones no son órganos del Estado (Sentencia del Tribunal Constiucional Español 10/1983, de 21 de febrero).

  Sin embargo, lo anterior no debe impedir reconocer que en los últimos decenios se está transformando la funcionalidad del partido político. En Europa se asiste a una personalización electoral en la que el candidato principal centra toda la propaganda, bien por existir una forma de gobierno de tendencia presidencialista (Francia), bien por la formalización del carácter cuasipresidencialista de las elecciones actuales en el parlamentarismo (Reino Unido, Alemania, España, Italia). Centrándonos en Iberoamérica, el presidencialismo, con diversas variantes, es la tónica general, lo que fomenta ya de por sí la personalización de la política y un cierto debilitamiento de los partidos políticos. Aunque hay ejemplos aislados de sistemas de partidos estabilizados, con organizaciones cohesionadas y que responden a los antiguos parámetros de derecha e izquierda (Chile), es verdad que el desprestigio en los últimos años de los dirigentes de los partidos por la corrupción y la ineficacia ha producido la aparición de movimientos populares, indigenistas, étnicos, vecinales, etc. que ocupan un espacio que en los Estados democráticos clásicos era monopolio de los partidos. Esta sustitución está llevando últimamente a la transformación de tales movimientos en nuevos partidos en torno a un líder caudillista que consigue ganar las elecciones, como Chávez en Venezuela, Morales en Bolivia o Correa en Ecuador, pero que difícilmente transcenderán a la desaparición del caudillo fundador.

   

  II.       LA LIBRE CREACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS. En cuanto a la creación de partidos políticos, en los Estados democráticos la regla ha de ser siempre la plena libertad (arts. 6 de la C. española, la "creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley" ó 38 de la C. argentina, “su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución”; en sentido similar, 107 de la C. colombiana, 47 de la C. hondureña, 125 de la C. paraguaya, 216 de la C. dominicana, 77 de la C. uruguaya), sin más requisitos formales que el acuerdo de constitución del partido plasmado en los Estatutos del mismo. Cuestión diversa es la adquisición de personalidad jurídica del partido, necesaria para la presentación a las elecciones, que puede someterse, como en España, a ciertas reglas (escritura pública, inscripción en el Registro de partidos del Ministerio del Interior), pero que debería siempre ajustarse a una competencia meramente administrativa, comprobando "si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios" (Sentencia del Tribunal Constitucional español 3/1981, de 2 de febrero).

   

  III.    LA DEMOCRACIA INTERNA EN LOS PARTIDOS. La democratización interna de los partidos políticos es un requisito ineludible para un correcto funcionamiento del Estado democrático, ya que, en caso contrario, se corre el riesgo de que el ciudadano se desencante definitivamente del instrumento “partido” y no tengamos modelos alternativos, al menos, en sentido democrático. A pesar del recurrente comentario sobre la crisis de los partidos, siguen constituyendo el mecanismo asociativo más adecuado para canalizar la pluralidad política de la sociedad y para estructurar democráticamente los órganos de poder político del Estado. De aquí la necesidad de seguir profundizando en la democratización interna de los partidos y en la plena vigencia en el interior de los mismos de los derechos constitucionales de sus afiliados, ya que constituyen el momento inicial del proceso de participación política democrática. Esta necesidad de democracia interna ha estado presente desde la aparición de los partidos de masas. Sin necesidad de recurrir a los clásicos (Michels, Ostrogorsky), por un lado, la burocratización en los partidos se ha ido consolidando durante el siglo XX, y, por otro, en la actualidad el mero afiliado ha pasado a un segundo plano frente a los cargos públicos (muy numerosos en los grandes partidos) y a la actividad mediática de los dirigentes frente a la antigua militancia basada en el compromiso cotidiano (Carreras: 2004, 94). Los partidos cada vez están más alejados de la sociedad, con sus mecanismos internos de acceso no precisamente democráticos, llegando a la cúspide sólo “personas que han pasado toda la vida en el partido, con la socialización política adecuada para ascender en la burocracia partidaria, pero sin experiencia directa de lo que ocurre fuera” (Sotelo: 2007, 15), produciéndose un congelamiento burocrático de las elites partidarias, con posibilidades casi ilimitadas de permanencia temporal y acumulación material de cargos (Blanco Valdés: 1998, 151).

  Sin democracia interna en los partidos no puede haber una auténtica democracia participativa en el Estado. Por ello, debe establecerse legalmente un verdadero estatuto democrático para los partidos políticos. Los partidos han de estar obligados constitucionalmente a tener una estructura interna y un funcionamiento democráticos y a permitir la plena vigencia de los DERECHOS FUNDAMENTALES en su seno, respetando, en el plano procedimental, los derechos constitucionales que consagran la tutela judicial efectiva, pues nada impide su aplicación analógica en una organización que ha de ser democrática. Así lo entienden las Constituciones de España (art. 6: “su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”), Argentina (art. 38: “su organización y funcionamiento democráticos”), Bolivia (art. 210: “la organización y funcionamiento de (…) los partidos políticos deberán ser democráticos”), Chile (art. 19.15: “sus estatutos deberán contemplar las normas que aseguren una efectiva democracia interna”), Colombia (art. 107: “los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas”), Costa Rica (art. 98: “su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”), Ecuador (art. 108: “su organización, estructura y funcionamiento serán democráticos”), El Salvador (art. 85: “las normas, organización y funcionamiento [de los partidos] se sujetarán a los principios de la democracia representativa”), Paraguay (art. 125: “la Ley reglamentará la constitución y el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, a fin de asegurar el carácter democrático de los mismos”), Perú (art. 35: “la ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de los partidos políticos”), Uruguay (art. 77: “los Partidos deberán: a) Ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades”) o Venezuela (art. 67: “mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección”).

  Sin embargo, las Constituciones, salvo excepciones (elecciones internas de candidatos en Uruguay o Venezuela, o control por la justicia electoral de su funcionamiento en Paraguay o Nicaragua), no establecen qué ha de entenderse como organización y funcionamiento democráticos. Esta ausencia, que puede ser lógica para evitar la prolijidad, debería siempre colmarse mediante legislación ordinaria. Partiendo de la exigencia constitucional de una organización y funcionamiento democráticos y de la financiación pública de los partidos en casi todos los Estados democráticos, la legislación debe garantizar, lo que raramente se hace, la plena vigencia en el interior de todos aquellos de los derechos fundamentales que componen el Estado democrático, es decir, de todos aquellos derechos y libertades que sea posible ejercer en el seno de un partido. El principio de democracia interna admite diversas concreciones, pero un elemento indispensable de cualquier concreción democrática pasa por el reconocimiento al afiliado de todos los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.

   

  IV.    LOS DERECHOS DE LOS AFILIADOS A LOS PARTIDOS. El afiliado o militante del partido político debe gozar de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y que, al menos, deberían ser la existencia de un órgano supremo de gobierno, formado directamente o por compromisarios, la participación de los afiliados en las actividades del partido, el derecho de voto y asistencia a la Asamblea General del partido, la elección de los máximos cargos ejecutivos del partido y de los candidatos a puestos ejecutivos estatales mediante sufragio igual, individual, secreto e indelegable de los compromisarios al Congreso o de todos los afiliados del partido (primarias), el reconocimiento de corrientes de opinión, la información sobre la composición de los órganos de gobierno, del estado de cuentas y del desarrollo de la actividad. Un aspecto fundamental en este sentido puede ser el fomento de mecanismos internos de democracia participativa a través de las primarias que pueden incluso abarcar a los meros simpatizantes, lo que podría mejorar el nivel de consenso respecto de las élites representativas, o de la limitación del mandato de los cargos internos del partido.

  En los últimos años va cobrando importancia también la introducción de mecanismos de democracia paritaria en los partidos para paliar la crónica subrepresentación de las mujeres, aunque no puede negarse que tal fin puede chocar con un derecho fundamental como es la libertad ideológica (LIBERTAD DE CONCIENCIA, IDEOLOGICA Y RELIGIOSA) al imponer al partido una determinada visión de la sociedad. En todo caso, las Constituciones sólo recientemente recogen esta igualdad entre hombres y mujeres (1994 en Argentina: art. 37-“La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral”; 1998 en Ecuador: art. 108-“garantizarán la (…) conformación paritaria entre mujeres y hombres en sus directivas”). Más habitualmente las medidas se están tomando en el plano legal con la adopción de leyes de igualdad entre la MUJER y el hombre que afectan también a los partidos políticos. Así se conoce a las llamadas leyes de cuotas que, a través de normas porcentuales, obligan a que se respete la equidad de sexos en los órganos internos de los partidos, en las listas electorales y en el acceso a cargos públicos.

  Pero si se quiere la plena vigencia de los derechos fundamentales también en el interior de los partidos, debe exigirse legalmente que los Estatutos de los partidos recojan también con claridad el procedimiento sancionador, los órganos competentes para imponer las sanciones y el reconocimiento al afectado de los derechos, cuanto menos, a ser informado de los cargos, a ser oído, a aportar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a la presunción de inocencia, a obtener una resolución motivada, a la prohibición de la indefensión y a ser tramitado su expediente sancionador por un órgano imparcial interno predeterminado contra el que quepa recurso interno. Por su parte, el principio de legalidad en materia sancionatoria debería conducir a que los Estatutos de los partidos regularan tanto las causas de sanción (nadie podría ser “sancionado por acciones u omisiones que el momento de producirse no constituyan” falta o infracción en los Estatutos del partido) como las consecuencias de las acciones u omisiones tipificadas, al estilo de lo que dispone el art. 10.4 de la Ley alemana de partidos políticos: “un afiliado sólo puede ser expulsado del partido si premeditadamente ha infringido los estatutos o en modo considerable los principios fundamentales del ordenamiento del partido, ocasionándole con ello graves daños”. Por ello, la definición de los actos u omisiones que pueden dar lugar a las sanciones ha de ser clara y precisa, sin la utilización de términos que permitan la depuración ideológica del partido al margen de los cauces estatutarios.

  Para respetar los derechos fundamentales, si el partido quiere actuar contra el afiliado debería hacerlo con las garantías procedimentales mencionadas. Los conflictos en los partidos pueden surgir por diversas razones, pero los más importantes están relacionados con las disputas por el control de la organización adornadas con argumentos ideológicos o personalistas. En esas situaciones si la confrontación es grave puede conducir a intentar resolverla mediante la apertura de expedientes disciplinarios que depuren el partido de aquellos que en un determinado momento están en minoría en el ámbito nacional, regional o local. Por ello, el derecho fundamental que en ese momento está en juego es la LIBERTAD DE EXPRESION, que suele estar reconocida en los Estatutos de los partidos, pero limitada al ámbito interno de la formación política.

  La única manera de asegurar la democracia interna en los partidos es la garantía del pluralismo interno. La libertad de expresión debería recogerse tanto para dentro como para fuera del partido, de forma que los Estatutos que impidieran el ejercicio de esa libertad dentro o fuera del partido deberían ser contrarios a Derecho. La disciplina interna no puede servir para cercenar los derechos fundamentales del afiliado; la libertad de expresión es un elemento imprescindible de la participación activa en el proceso político y los comportamientos dirigidos a perpetuar indefinidamente una posición, enmudeciendo a los disidentes, actúan contra el principio democrático. Sólo cuando la libertad de expresión se ejerza con ánimo lesivo y produciendo un daño objetivo podría sancionarse, lo que debería valorar proporcionadamente el juez.

  En todos los partidos debería establecerse legalmente la existencia de Comisiones arbitrales encargadas en exclusiva de la tramitación de los expedientes, teniendo los órganos de dirección sólo la posibilidad de denuncia ante dichas Comisiones. Además, las Comisiones arbitrales encargadas de la interpretación y aplicación de los estatutos, deberían estar compuestas de miembros dotados de independencia e imparcialidad, con una duración máxima del mandato (por ejemplo, 6 años) y la prohibición de inmediata reelección, incompatibilidad con cargos directivos o de representación pública o de asalariado del partido, y con procedimientos de recusación. Puede ser difícil la determinación de esa independencia e imparcialidad entre los propios militantes de un partido político, aunque quizá fueran convenientes determinadas cualidades: antigüedad en el partido, cualificación jurídica, no pertenencia a órganos directivos en los últimos años, etc. Una vez constituidas las Comisiones arbitrales de esta forma deberían tener en exclusiva la titularidad de la potestad sancionadora con apertura del expediente por los órganos ejecutivos y suspensión por éstos en el ejercicio de los derechos estatutarios en caso de haber atentado gravemente contra los principios o el orden del partido (con inmediata confirmación por la Comisión arbitral). El corolario final de esta propuesta sería la exigencia legal, para prevenir un excesivo activismo judicial, del agotamiento previo de los recursos internos.

   

  V.       LA GARANTÍA JUDICIAL DE LOS DERECHOS DE LOS AFILIADOS. Un aspecto relevante en la defensa de los derechos de los afiliados ha de ser la exigencia legal de impedir que los Estatutos obstaculicen la impugnación judicial de las decisiones partidarias de suspensión o expulsión, pues tal disposición vulneraría la posibilidad de que los tribunales controlaran el funcionamiento democrático del partido, es decir, la aplicación del derecho a la tutela judicial efectivay la posibilidad de acudir a los órganos jurisdiccionales. La impugnación judicial de las sanciones partidarias ha de permitirse al ser un tipo de controversias entre particulares. Para ejercer las acciones contra sanciones de los partidos han de estar legitimados quienes acrediten un interés directo, personal y legítimo y no cualquier ciudadano. También ha de existir el control judicial de una expulsión tanto por motivos de forma como de fondo, es decir, una vez comprobado que se han respetado los trámites procedimentales establecidos por los ordenamientos estatal y partidario. En asociaciones tan cualificadas como los partidos, los órganos jurisdiccionales deben poder analizar en toda su extensión si la decisión partidaria, también en cuanto al fondo, está tipificada, que la tipificación no sea excesivamente vaga, que la acción u omisión sancionada encaje efectivamente en el supuesto de hecho previsto en los Estatutos y que la sanción sea proporcional a la falta. La jurisdicción ha de estar abierta también para los afiliados de los partidos cuando la sanción interna tenga efectos externos y afecte a los poderes públicos.

   

  VI.    CONTROL SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y PROTECCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES. En la relación entre partidos políticos y Derechos Humanos, un tema fundamental es el de la tolerancia hacia los partidos que pueden poner en riesgo la propia existencia del Estado constitucional. En este sentido, parece difícilmente aceptable, desde el punto de vista de los DERECHOS HUMANOS, la adopción de lo que se conoce con el nombre de democracia militante (al estilo de la establecida en la Constitución alemana) y que exige para crear un partido una identificación con los postulados ideológicos establecidos en la Constitución, limitando la libertad ideológica de los ciudadanos que pueden estar dispuestos a cambiar el modelo constitucional sin por ello utilizar la violencia, puesto que estamos hablando de programas u objetivos que no de actividades que sí deben respetar el orden constitucional y democrático (Sentencia del Tribunal Constitucional español 48/2003, de 12 de marzo). Siguen esta tendencia de democracia militante las Constituciones iberoamericanas de Chile (los objetivos de los partidos deben respetar “los principios básicos del régimen democrático y constitucional”: art. 19.15), Costa Rica (los programas de los partidos deberán “respetar el orden constitucional de la República”: art. 98), y República Dominicana (“siempre que sus tendencias se conformen a los principios establecidos en esta Constitución”: art. 104).

  Pero, para analizar el control sobre los partidos políticos hay que tomar como punto de referencia no sólo las disposiciones constitucionales, sino también las relativas a las asociaciones en general y que han sido utilizadas para limitar la actividad de aquellos. En la Unión Europea, por ejemplo, hay, al menos, cinco Estados (Alemania, Portugal, Italia, Dinamarca, Francia, Grecia) con disposiciones constitucionales de “protección de la democracia” contra los partidos o las asociaciones, aunque ninguno llegue a los extremos conocidos de la Ley Fundamental alemana de Bonn (art. 21.2: “son inconstitucionales los partidos que, por sus objetivos o por el comportamiento de sus miembros, busquen perjudicar o abolir el orden básico democrático libre o  poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania”).

  Al margen de la concreta redacción constitucional, existe un elemento común en la aplicación práctica de las medidas de disolución en los países europeos en los últimos decenios y es la exigencia de que sea consecuencia de la efectiva actuación violenta de un partido político, lo que también ha exigido el Consejo de Europa para este tipo de legislaciones: “La prohibición o disolución de partidos políticos sólo puede justificarse en el caso de partidos que promuevan el uso de la violencia o utilicen la violencia como medio político para derribar el orden constitucional democrático, minando con ello los derechos garantizados por la Constitución. El mero hecho de que un partido promueva un cambio pacífico de la Constitución no puede ser suficiente para su prohibición o disolución” (Consejo de Europa: 1999).

   

  BIBLIOGRAFÍA. E. Álvarez Conde, 2005. El derecho de partidos, Colex, Valladolid, 2005; R. Blanco Valdés, Los partidos políticos, Tecnos, Madrid, 1990; R. Blanco Valdés, “Cargos públicos, partidos, sociedad: la revolución de las primarias”, Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, nº 6, 1998, pp. 145-176; F. Cárdenas García, Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1992; F. de Carreras, “Los partidos en nuestra democracia de partidos”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 70, 2004, pp. 91-126; Consejo de Europa, Directrices para la “Prohibición y disolución de partidos políticos y medidas análogas” aprobadas el 10-11 de diciembre de 1999 por la Comisión europea para la democracia a través del derecho, por encargo del Secretario General del Consejo de Europa; J. Corcuera Atienza, J. Tajadura Tejada y E. Vírgala Foruria, La ilegalización de partidos en las democracias occidentales, Dykinson, Madrid, 2008; J. I. Navarro Méndez, Partidos políticos y “democracia interna”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999; I. De Otto Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, Centro de Estudios Constitucionales, 1985; I. Sotelo, “Albricias, un nuevo partido”, El País (Madrid), 13 de octubre de 2007, pp. 15-16; J. Tajadura Tejada, Partidos políticos y Constitución, 2004, Cívitas, Madrid; E. Vírgala Foruria, “Los límites constitucionales a los partidos políticos en la LO 6/2002”, J. A. Montilla Martos (ed.), La prohibición de partidos políticos, Universidad de Almería, Almería, 2004, pp. 45-98; E. Vírgala Foruria, “Democracia interna y derechos de los afiliados a los partidos políticos”, Revista Catalana de Dret Públic, nº 37, 2008, pp. 21-73.