Voces en Derechos Humanos
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Término: ALIMENTACION
Autor: Miguel Carbonell
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 09/05/2011 23:43:47I. INTRODUCCIÓN. Aunque no se encuentra recogido en muchos textos constitucionales, podemos afirmar sin género de duda que el derecho a la alimentación es un derecho fundamental, dado que ha sido reconocido en varios tratados y documentos internacionales de derechos humanos.
Es evidente que la falta de alimento, la deficiente ingestión de calorías y la desnutrición, son fenómenos que afectan de forma directa al disfrute de casi todos los derechos fundamentales, además de tener un impacto directo en el derecho a la SALUD.
Uno de los máximos analistas del fenómeno de las hambrunas es el muy reconocido economista Amartya K. Sen, Premio Nobel de Economía en 1998. Me basaré en su pensamiento para exponer algunas cuestiones generales, no de carácter jurídico, que configuran el contexto económico, social y político necesario para poder emprender adecuadamente el estudio del derecho a la alimentación.
II. HAMBRUNAS, POBLACIÓN Y DEMOCRACIA. Lo primero que habría que decir es que el hambre no es, como podría pensarse, un fenómeno del pasado. Como escribe Amartya K. Sen, “En la actualidad no faltan acontecimientos terribles y desagradables pero uno de los peores es, sin duda alguna, el persistente problema general del hambre en un mundo que goza de una prosperidad sin precedentes... El hambre endémico y general causa, además, grandes sufrimientos en numerosas partes del mundo, debilitando a cientos de millones de personas y matando a una considerable proporción con inexorable regularidad estadística” (Sen, Amartya K., Desarrollo y libertad, Barcelona, Planeta, 2000, p. 250).
Cuando se habla de temas relacionados con la alimentación, se suele citar la tesis de Malthus contenida en su Ensayo sobre la población, publicado en 1798, en el que se anticipaba que el crecimiento de la población sobrepasaría las capacidades productivas del planeta, particularmente en lo referido a los alimentos.
Las profecías de Malthus no se han cumplido, afortunadamente; pero es obvio que la población ha crecido diametralmente en los últimos siglos. La especie humana tardó millones de años en sumar la cantidad de 1,000 millones de personas en el planeta, pero solamente 123 años en llegar a los 2,000 millones, 33 años en llegar a los 3,000 millones, 14 años en llegar a los 4,000 millones y 13 años en llegar a los 5,000 millones (Sen, Amartya K., Desarrollo y libertad, cit., p. 256) –un ensayo bastante original y polémico sobre el crecimiento poblacional es el de Sartori, Giovanni y Mazzoleni, Gianni, La tierra explota. Superpoblación y desarrollo, Madrid, Taurus, 2003; los autores recuerdan que actualmente la población del mundo crece a un ritmo de 230,000 personas cada día, lo que significa que cada mes el planeta tiene 7 millones más de habitantes; al año se suman a la tierra 84 millones más de personas, lo que representa algo así como dos veces la población de España o una vez la población de Alemania-. ¿Esta cantidad de habitantes del planeta ha disminuido la existencia de alimentos para cada uno de ellos? La respuesta que ofrecen las más fiables estadísticas parece ser negativa. Por el contrario, con excepción del continente africano, la producción de alimentos ha crecido en todas las regiones del mundo y los precios de los alimentos básicos han disminuido en casi un 70% en los últimos 50 años (Sen, Amartya K., Desarrollo y libertad, cit., pp. 252-253, cuadros 9.1. y 9.2).
De acuerdo con lo anterior, podemos afirmar que la violación del derecho a la alimentación se puede dar no por falta de alimentos, sino por falta de capacidad de alguna persona para hacerse con esos alimentos, ya sea que los produzca por sí misma o que los adquiera en el mercado (Sen, Amartya K., Desarrollo y libertad, cit., p. 200); esto guarda relación con la organización general de carácter económico y político que se adopte, así como con las posibilidades de producción e intercambio con que cuente una persona.
Por su relación con el tema de los derechos fundamentales hay poner de relieve el vínculo estrecho que existe entre el tipo de sistema político y la presencia de hambrunas. Sen afirma, con evidencia empírica contundente, que un sistema democrático por sí sólo (es decir, con independencia de las condiciones económicas del país de que se trate) puede hacer frente a una hambruna o incluso prevenirla. Viviendo en DEMOCRACIA, sostiene, la amenaza de que se produzcan hambrunas en un país genera una presión enorme para los gobernantes, los cuales cuentan con fuertes incentivos para tratar de combatirlas o prevenirlas. Por otro lado, un sistema democrático permite un mayor acceso a la información, lo cual tiene una influencia decisiva en contra de las hambrunas; nuestro autor escribe que: “La libertad de prensa y la práctica de la democracia contribuyen de manera extraordinaria a sacar a relucir información que puede influir enormemente en las medidas que se adopten para prevenir las hambrunas (por ejemplo, la información sobre los efectos iniciales de las sequías y las inundaciones y sobre la naturaleza y las consecuencias del paro). La fuente más elemental de información básica procedente de zonas distantes sobre una amenaza de hambruna son los medios de prensa con iniciativa, sobre todo cuando hay incentivos –proporcionados por un sistema democrático- para sacar a la luz hechos que pueden resultar embarazosos para el gobierno (hechos que un gobierno autoritario tendería a censurar). En consecuencia, creemos que una prensa libre y una oposición política activas constituyen el mejor sistema de alerta inmediata que puede tener un país amenazado por hambrunas” (Sen, Amartya K., Desarrollo y libertad, cit., p. 223) (MEDIOS DE COMUNICACION).
Después de haber hecho mención de estas cuestiones generales, corresponde examinar los fundamentos jurídicos del derecho a la alimentación, a efecto de conocerlos y poder precisar su alcance.
III. EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN COMO DERECHO FUNDAMENTAL. Aunque ya existía una mención sobre el derecho a la alimentación en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948 (artículo 25.1), este derecho se comienza a regular de forma más detallada a partir de la expedición del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo artículo 11 establece, en la parte que nos interesa en este momento, que “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y para su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda... 2. Los Estados Partes en el Presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto en los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan”.
A nivel regional, el derecho a la alimentación se reconoce, por ejemplo, en el artículo 12 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como “Protocolo de San Salvador”; el texto del precepto mencionado es el siguiente: “1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual. 2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y erradicar la desnutrición, los Estados Partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia”.
El derecho a la alimentación también figura en algunos tratados sectoriales de derechos humanos, como por ejemplo en la Convención de los Derechos del Niño, cuyo artículo 27 hace referencia incluso a aspectos muy concretos relacionados con ese derecho; tal es el caso de la cuestión relativa a la pensión alimenticia que incumbe a las personas responsables del menor y para cuya eficaz cobertura la Convención instruye a los Estados para que promuevan la adhesión a los convenios internacionales o la concertación de dichos convenios, así como la concertación de cualesquiera otros arreglos apropiados, particularmente en el caso en que el responsable viva en un país distinto a aquel en el que vive el menor. La misma Convención se refiere a la obligación de los Estados Parte de tomar medidas a fin de combatir la malnutrición, así como para asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los menores, conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, y sobre todo las ventajas de la lactancia materna (artículo 24, párrafo 2, incisos C y D).
El derecho a la alimentación ha sido estudiado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su Observación General número 12, dictada en 1999, y cuyo objeto es precisar los alcances que se derivan del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
IV. LA OBSERVACIÓN GENERAL NÚMERO 12 DEL COMITÉ DESC Y LA LECTURA NORMATIVA DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN. Aunque ya hay más de 20 países en cuyas constituciones se consagra el derecho a la alimentación o una norma similar, se puede decir, para efectos de la presente exposición, que las cuestiones normativas sobre el derecho a la alimentación se desprenden fundamentalmente de los textos internacionales a los que ya se ha hecho referencia, para cuya interpretación es indispensable atender al contenido de la también ya citada Observación General número 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU. La Observación General mencionada toma muchos elementos de la Observación General número 3, dictada por el mismo Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; como se sabe, la Observación General número 3 es la que define las obligaciones que para los Estados Parte se desprenden del contenido del Pacto.
La OG número 12 comienza precisando que el derecho a la alimentación tiene mucha importancia porque permite el pleno disfrute de todos los demás derechos, y precisa que es un derecho que corresponde a todas las personas, sin que quepa hacer ninguna distinción entre ellas (párrafo 1).
El derecho a la alimentación se proyecta sobre el concepto más amplio, fundamental para el tema de los derechos humanos, de la justicia social, “pues requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacional, orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos...” (párrafo 4).
El Comité reconoce que el origen del problema del hambre no está, como ya lo hemos visto al exponer las tesis sobre las hambrunas de Amartya Sen, en la falta de alimentos suficientes, sino “en la falta de acceso a los alimentos disponibles, por parte de grandes segmentos de la población del mundo entre otras razones, a causa de la pobreza” (párrafo 5).
El derecho a la alimentación no puede reducirse a un asunto de calorías, sino que comporta otros muchos factores. Por ejemplo, la obligación del Estado de adoptar medidas para mitigar el hambre en caso de desastre natural o de otra índole (párrafo 6).
El contenido básico del derecho a la alimentación, sostiene el Comité (párrafo 8), es el siguiente: a) La disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; b) La accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos.
A partir de estas definiciones, el Comité aborda con mayor detalle el contenido básico del derecho en cuestión. Así por ejemplo, señala que por necesidades alimentarias “se entiende que el régimen de alimentación en conjunto aporta una combinación de productos nutritivos para el crecimiento físico y mental, el desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física que sea suficiente para satisfacer las necesidades fisiológicas humanas en todas las etapas del ciclo vital, y según el sexo y la ocupación” (párrafo 9).
Al hablar de la ausencia de sustancias nocivas el Comité se refiere a los requisitos de inocuidad de los alimentos, lo que supone una serie de obligaciones tanto de los poderes públicos como de los particulares, a fin de evitar que los alimentos se contaminen por la adulteración, la mala higiene ambiental o la manipulación incorrecta en algún momento del ciclo de producción (párrafo 10).
La accesibilidad de los alimentos, según el Comité, debe entenderse de dos maneras: accesibilidad económica y accesibilidad física. La primera implica que los costos financieros personales o familiares asociados a la adquisición de alimentos estén a un nivel que no amenacen la provisión o satisfacción de otras necesidades básicas; para garantizarla, el Estado en algunos casos tendrá que implementar programas especiales, por ejemplo en favor de las personas sin tierra o de otros grupos particularmente empobrecidos de la población. Por su parte, la accesibilidad física significa que los alimentos estén al alcance de todos, incluso de los individuos físicamente vulnerables, de las personas de edad, de los lactantes y de los niños, de las personas con alguna discapacidad, de los moribundos, etcétera (párrafo 13).
Al referirse a las obligaciones y violaciones que se pueden dar en el derecho a la alimentación, el Comité sigue la clasificación de los tipos de obligaciones que ya se examinaron en apartados precedentes de este capítulo y habla de obligaciones de respetar, de proteger y de realizar (hacer efectivo o facilitar).
La obligación de respetar requiere que los Estados Parte no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir el acceso a una alimentación adecuada por parte de todas las personas que se encuentran en su territorio.
La obligación de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar porque las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada.
La obligación de realizar es entendida por el Comité en el sentido de facilitar y en el sentido de hacer efectivo el derecho a la alimentación. La obligación de facilitar consiste en que el Estado Parte debe procurar iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y vías que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. Por su parte, la obligación de hacer efectivo el derecho a la alimentación consiste en tomar todas las medidas para que el derecho a la alimentación sea realizado cuando un individuo o un grupo sean incapaces, por razones que escapan a su control, de disfrutar de ese derecho por los medios que tienen a su alcance (párrafo 15).
Las violaciones al Pacto se producen, como ya lo establece la Observación General número 3 para todos los derechos económicos, sociales y culturales, cuando los Estados Parte no garantizan al menos un nivel mínimo esencial que proteja a su población contra el hambre (párrafo 17).
El Comité reconoce que el derecho a la alimentación vincula no solamente a los poderes públicos, sino también a los particulares y que éstos pueden en consecuencia violar ese derecho; concretamente, señala que “Las violaciones del derecho a la alimentación pueden producirse por actos realizados directamente por los Estados o por otras entidades insuficientemente reguladas por los Estados” (párrafo 19). Desde luego, el Comité reconoce que solamente los Estados son parte en el Pacto y los responsables últimos de su cumplimento, pero aclara que toda la sociedad es responsable de la realización del derecho a la alimentación. Así por ejemplo, el Comité señala que “El sector empresarial privado, tanto nacional como transnacional, debería actuar en el marco de un código de conducta en el que se tuviera presente el respeto del derecho a una alimentación adecuada, establecido de común acuerdo con el gobierno y la sociedad civil” (párrafo 20).
Siguiendo el esquema de la Observación General número 3, el Comité señala que los Estados Parte deben elaborar una estrategia nacional que garantice la seguridad alimentaria y la nutrición para todos, procediendo a formular las políticas públicas y los indicadores que sean necesarios para ese efecto (párrafo 21).
La formulación de la estrategia debe tener en cuenta los principios de responsabilidad, transparencia, participación popular, descentralización, capacidad legislativa e independencia de la magistratura; la estrategia debe precisar las responsabilidad de cada nivel de gobierno y de cada autoridad, así como concretar un marco temporal de aplicación de las medidas necesarias (párrafos 23 y 24).
Los Estados Parte deben también evitar la discriminación en el acceso a los alimentos, para lo cual deben tener en cuenta los siguientes elementos (párrafo 26): a) Garantías de un acceso completo y equitativo a los recursos económicos, especialmente para las mujeres, incluido el derecho a heredar y a poseer tierras y otros bienes, y el derecho de acceso al crédito, a los recursos naturales y a una tecnología adecuada; b) Medidas para respetar y proteger el trabajo por cuenta propia y los trabajos remunerados de modo que aseguren una vida digna para los asalariados y sus familias; y c) Mantener registros sobre los derechos a la tierra, incluidos los bosques.
Tanto la estrategia nacional como la prohibición de discriminar en el acceso a los alimentos deben estar, según el Comité, en una ley marco, que sea la base de aplicación del derecho a la alimentación dentro del territorio de cada Estado Parte (párrafo 29).
Los Estados deben crear los recursos judiciales necesarios para proteger ante los tribunales el derecho a la alimentación y las comisiones de derechos humanos deben atender también esas posibles violaciones (párrafo 32).
El Comité sugiere que el orden jurídico nacional de cada Estado Parte introduzca como derecho interno las disposiciones que sobre el derecho a la alimentación existen en los instrumentos internacionales, de forma que se pueda “mejorar de modo importante el alcance y la eficacia de las medidas de remedio” frente a las violaciones del derecho (párrafo 33).
Los Estados no deben utilizar los alimentos como una forma de presión hacia otros Estados; es decir, el Comité señala que no están permitidos los embargos o medidas semejantes que se apliquen sobre los alimentos en el plano de las relaciones internacionales (párrafo 37).
Finalmente, el Comité señala que en materia de derecho a la alimentación es muy recomendable la asistencia internacional, pero que dicha asistencia debe respetar a los productores locales, evitando afectarlos negativamente, y debe basarse en las necesidades de los beneficiarios previstos; los productos que figuren en el comercio internacional o en los programas de asistencia deben ser sanos y aceptables culturalmente para las poblaciones beneficiarias (párrafo 39).
BIBLIOGRAFÍA. Giovanni Sartori y Gianni Mazzoleni, La tierra explota. Superpoblación y desarrollo, Madrid, Taurus, 2003; Carlos Villán Durán, “Contenido y alcances del derecho a la alimentación en el derecho internacional” en VV.AA., El derecho a la equidad, Barcelona, Icaria, 1997; Amartya K. Sen, Desarrollo y libertad, Barcelona, Planeta, 2000.