Voces en Derechos Humanos
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Término: LIBERTAD DE ENSEÑANZA
Autor: Carlos Vidal
Fecha de publicación: 19/06/2011 - Última actualización: 19/06/2011 16:31:20I. LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA COMO UNA DE LAS DIMENSIONES DEL DERECHO A LA EDUACIÓN. Aunque algunos sostienen que la libertad de enseñanza y el derecho a la EDUCACION son dos conceptos distintos, si bien relacionados entre sí, puede hablarse de una doble dimensión del derecho a la educación: como libertad y como derecho social a recibir una prestación. Desde este punto de vista, la libertad de enseñanza sería una de las dimensiones del derecho a la educación.
En cuanto que derecho social, se concibe como objeto de la educación el pleno desarrollo de la personalidad, respetando los principios democráticos de convivencia y los derechos y libertades fundamentales. En coherencia con la dimensión prestacional de este derecho, suele establecerse la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza básica y la posibilidad de ayuda económica de los poderes públicos a los centros docentes que cumplan los requisitos previstos en la Ley.
Junto a esta dimensión prestacional, como decíamos, nos encontramos la otra dimensión: la del derecho a la educación como libertad. La libertad de enseñanza se suele configurar como un principio constitucional básico que se proyecta sobre la totalidad de los actores jurídicos del proceso educativo, dando lugar al nacimiento de concretos derechos públicos subjetivos.
La consideración de la libertad de enseñanza como una dimensión del derecho a la educación puede derivarse, en primer lugar, de los textos internacionales de derechos humanos. El art. 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, tras afirmar en su apartado 1 que “Toda persona tiene derecho a la educación”, dispone en su apartado 3 que “Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos”.
A su vez, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, celebrado en Nueva York en 1966, establece en su art. 13.1 que “Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación”, precisando en todo caso que “se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquellas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescribe o apruebe en materia de enseñanza, y hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones” (art.13.3), así como que “Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción a la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescribe el Estado” (art. 13.4).
La consideración del derecho a la educación como derecho de libertad se aprecia también en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que en su art. 18.1 vincula la enseñanza con la libertad de pensamiento, conciencia y de religión, estableciendo en el apartado 4 del mismo artículo que “los Estados partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”.
La Convención sobre los Derechos del Niño, después de reconocer en su art. 28.1 el derecho del niño a la educación, establece en su art. 29.2 que “Nada de lo dispuesto en el presente artículo o en el artículo 28 se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y de las entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza”.
El art. 28 de la Convención de Derechos del Niño debe leerse a la luz del art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, en el sentido de que los Estados partes deben avanzar en la línea de la máxima realización del contenido de los derechos del citado Pacto. Los objetivos que deben conseguir los Estados, en lo que respecta al derecho a la educación, están comprendidos en el art. 13.2 del PIDSC, señalando la doctrina que se trata más de obligaciones de resultado que de conducta (los Estados no quedan obligados a alcanzarlos según un modo determinado) (Detrick: 1999, 476), conforme a lo cual no puede considerarse el derecho a la educación exclusivamente como un derecho social de prestación, sino también de libertad (desde nuestro punto de vista, la libertad de enseñanza).
Queda muy clara la dimensión de libertad del derecho a la educación en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 (en adelante, Convenio de Roma). En efecto, de acuerdo con el art. 2 del Protocolo adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales núm. 1 al Convenio de Roma: “A nadie se le puede negar el derecho a la instrucción. El Estado, en el ejercicio de las funciones que asume en el campo de la educación y de la enseñanza, respetará el derecho de los padres a asegurar esta educación y esta enseñanza conforme a sus convicciones religiosas y filosóficas”.
Este artículo permite sostener que el derecho a la educación tiene una doble naturaleza, combinando el carácter de derecho de libertad con el de derecho social o prestacional. No obstante, la doctrina ha considerado tradicionalmente que este art. 2 del Protocolo núm. 1 al Convenio de Roma subraya más la dimensión de libertad del derecho a la educación que su propia dimensión prestacional como derecho social (Gori: 2001, 367). En todo caso, como señala Fernández Segado, este artículo habla de derecho a la instrucción, aparte de que el preámbulo del Protocolo establece que éste tiene por objeto “asegurar la garantía colectiva de derechos y libertades”, con la consecuencia de que en el marco del CEDH “el derecho a la educación exige del Estado determinadas obligaciones positivas” (Fernández Segado, 1986, 8 y 9). En virtud de estas consideraciones, para el TEDH este artículo 2 consagra un derecho, de ahí que lo que podría sostenerse es que se trata de un derecho de libertad con contenido prestacional (Cfr. Caso relativo a algunas cuestiones sobre el régimen lingüístico belga, STEDH de 23 de julio de 1968, parágrafo 3).
Las argumentaciones precedentes se ven reforzadas por la doctrina del Tribunal Constitucional español. En efecto, en su Sentencia 86/1985, de 10 de julio, señaló (FJ 3) que: “El derecho de todos a la educación (…) incorpora así, sin duda, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo, para los niveles básicos de la enseñanza, en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad”.
II. LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA EN CUANTO DERECHO DE LIBERTAD. Junto a esta consideración de la libertad de enseñanza como una de las dimensiones del derecho a la educación, no puede tampoco ignorarse que constituye una de las manifestaciones externas de la libertad ideológica (LIBERTAD DE CONCIENCIA, IDEOLOGICA Y RELIGIOSA) (Röllnert: 2002, 233). En este sentido, Begué Cantón señala la “conexión de la libertad de enseñanza con la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión” (Begué: 1992, 1215), en lo que coincide con Llamazares, para quien la libertad de enseñanza “es una proyección de la libertad de conciencia del titular del centro, de los padres y de los profesores en su cooperación a la educación y a la formación en libertad y para la libertad de la conciencia de los educandos” (Llamazares: 1999, 69). Por su parte, De Groof conecta la libertad de enseñanza no sólo con la libertad religiosa y de conciencia, sino también con la libertad de expresión y el derecho de asociación (De Groof: 2003, 52).
Es más, “la libertad de enseñanza pone de relieve la dimensión ideológica de las demás libertades constitucionales de este ámbito (...)” (Satrústegui: 2003, 389), en la medida en que la configuración de la enseñanza, tanto en lo que se refiere a su contenido como a la cuestión de quién la proporciona, contribuye a la definición de un tipo de sociedad u otro.
La libertad de enseñanza tendría, a su vez, dos aspectos: el activo y el pasivo. Desde el punto de vista activo, podría hablarse de libertad de enseñanza o libertad de educación, que a su vez se concretaría en dos ámbitos: con respecto a los profesores se concreta en la LIBERTAD DE EXPRESION docente, la libertad de cátedra y la participación en la gestión de los centros (Fernández-Miranda: 1988, 67); con relación a los titulares de los centros, se reconoce la libertad de creación de centros, que incluye el derecho a dirigirlos y a dotarlos de ideario propio.
Desde el punto de vista pasivo, con relación a los padres, se manifiesta en el derecho a elegir la formación que desean para sus hijos, bien a través de la elección de centro docente —estatal o no—, bien a través de la posibilidad de que reciban formación religiosa y moral también en la escuela estatal. En lo que afecta a los hijos, por último, se concreta en el derecho al estudio y el derecho a recibir instrucción, que a su vez tienen diversas ramificaciones.
Retornamos, así, a la doble dimensión o naturaleza del derecho a la educación (Cámara Villar: 2000, 269), reconocida por el propio Tribunal Constitucional español (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ3): una dimensión de libertad (la libertad de enseñanza), y otra dimensión prestacional (el derecho a recibir educación). La educación es, ante todo, un derecho y una libertad fundamentales: el derecho a ser educado y la libertad de educar y de elegir la educación que se desea.
Prieto de Pedro prefiere hablar de una dimensión externa y otra interna de la libertad de enseñanza: La externa se corresponde con la libertad de creación de centros docentes (cuya naturaleza es la de un “derecho-autonomía de las personas individuales y jurídicas frente a los poderes públicos”), mientras que la interna comprende tanto la libertad de cátedra como el derecho de profesores, padres y, en su caso los alumnos, a intervenir “en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos” (art. 27.7 CE) (Prieto de Pedro: 1979, 526 y 527).
Por su parte, Embid Irujo sostiene que “la libertad de enseñanza se configura así como un supraconcepto que cubre tanto a la libertad de creación de centros docentes como a la libertad de cátedra. Sirve, en el fondo, para amparar a todo aquel que se dedica a la transmisión ordenada y sistemática de conocimientos, dentro o fuera del sistema docente oficial”, lo cual permite distinguir la libertad de enseñanza de la libertad de empresa (Embid Irujo: 2000, 232).
En este sentido, Rubio Llorente considera que en el texto constitucional español “el derecho a la educación aparece más como un derecho de libertad que de prestación” (Rubo Llorente: 2001, 26), sin negar su naturaleza híbrida, pues “es, a la vez, un derecho de libertad (derecho a impartir educación o a recibirla y escoger la que se desea recibir), y un derecho económico-social, un derecho a recibir del Estado (o de los entes públicos) una prestación determinada” (Rubio Llorente: 1977, 103).
La dimensión prestacional y la de libertad deben equilibrarse, deben ponderarse entre sí. La evolución del Estado moderno hacia un Estado social cada vez más intervencionista podría, sin embargo, contribuir a acentuar la dimensión prestacional del derecho a la educación, lo que puede poner en riesgo o ahogar el contenido esencial propio de la libertad de educación. La universalización de la educación tiende a confundirse con la necesidad de que ese derecho sea prestado por el Estado. En este sentido, la utilización del término “servicio público” aplicado a la educación no es constitucionalmente del todo correcta, aunque se suele utilizar en los textos legales (en España, por ejemplo) y, a veces, en los constitucionales (el caso de Venezuela, artículo 102), así como en la doctrina y jurisprudencia (por ejemplo, del Consejo de Estado de Colombia, cfr. Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 1 de junio 2000). En realidad debería hablarse más bien de un servicio de interés social o de interés general en línea con el concepto utilizado en el ámbito de la Unión Europea, pero que se aleja de la tradicional concepción del servicio público. El derecho a la educación, en tanto que derecho público subjetivo de prestación, estrictamente no “requiere la creación, organización y sostenimiento de un servicio público” (De los Mozos: 1995, 72).
Puede afirmarse, en definitiva, que la educación es más una actividad de interés general o social que un servicio público en sí. El papel de la Administración en este sector tiene un perfil más acusadamente garantista y responsable de la satisfacción del interés general que prestador, como comúnmente se piensa, sin perjuicio de que sea evidentemente necesaria una oferta pública eficiente y de calidad para asegurar este derecho fundamental.
Un planteamiento equivocado, en este sentido, puede llevar hacia una monopolización, y si ésta se acentúa, se estará inevitablemente restringiendo la libertad. El Estado, por supuesto, debe conservar su papel inspector y homologador, y corresponden a los poderes públicos tareas de fomento (ayudar a los centros docentes que reúnan los requisitos legales) y de garantía (del derecho de todos a la educación y de los padres a elegir el tipo de formación religiosa y moral para sus hijos).
Lógicamente, para cumplir esas funciones los poderes públicos deberán actuar en muchas ocasiones como agentes educativos que prestan este servicio de la educación. Pero ello no quiere decir que corresponda al Estado la titularidad de un pretendido servicio público de la educación. Lo lógico es que, para que pueda existir una verdadera libertad de elección de centro educativo, cuando sea posible se promueva la existencia de distintos tipos de centros que se complementen entre sí, sin que unos puedan considerarse más importantes que otros, y que de este modo proporcionen una oferta educativa diversa y faciliten la capacidad de elección de los padres en relación con la educación de sus hijos.
En definitiva, el derecho a recibir educación corresponde a cualquier individuo y debe ser garantizado por el Estado. Sin embargo, esto no significa que tenga que ser únicamente el Estado quien realice esta tarea, porque no debemos olvidar que, junto al derecho social a la educación, como derecho prestacional, la dimensión activa del derecho a educar es, principalmente, un derecho de libertad: libertad para educar y libertad para elegir cómo educar, dentro de los límites propios de cualquier derecho de libertad, como son fundamentalmente los demás derechos y los principios constitucionalmente protegidos. Lo que debe hacer, en consecuencia, el Estado, con relación a la educación, es establecer los términos para que pueda ser eficaz y real ese derecho. Para ello, a veces será necesario recurrir a centros de enseñanza estatales, otras a centros promovidos por la iniciativa social.
III. LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA EN LAS CONSTITUCIONES Y EN LA JURISPRUDENCIA IBEROAMERICANAS. En todas las Constituciones de los Estados iberoamericanos se establece de modo expreso el derecho a la EDUCACION, excepto en Uruguay, en donde por razones históricas se excluye este derecho y, al contrario, se incluye la libertad de enseñanza (Corbo: 2004). Asimismo, se garantiza la libertad de enseñanza, bien mencionándola de modo expreso, bien garantizando el derecho de los padres a elegir la educación para sus hijos. En concreto, encontramos garantizada la libertad de enseñanza en Bolivia (art. 87 y, especialmente, 88.II), Chile (art. 19.11), Colombia (art. 68), Costa Rica (arts. 79 y 80), Ecuador (art. 29), El Salvador (art. 54), España (art. 27), Guatemala (arts. 71 y 73), Honduras (art. 152), México (art. 3.VI), Nicaragua (art. 123), Panamá (art. 90), Perú (arts. 13 y 17), Portugal (arts. 42 y 74), Puerto Rico (sección 5 de la Carta de Derechos –incorporada en el art. 2 de la Constitución–, aunque se prohíbe el sostenimiento con fondos públicos de centros privados), Venezuela (art. 106, aunque con una redacción que habilita al Estado a limitar de tal manera la libertad de creación de centros, que puede afirmarse que se estaría vulnerando su contenido esencial) y Uruguay (art. 68).
En el Informe FIO sobre Educación 2008 se propone, por un lado, “establecer normativa y materialmente un sistema educativo unitario y de naturaleza pública o bien de control público, para el más alto disfrute del nivel educativo posible y mantener el criterio de que la educación es responsabilidad fundamental del Estado”. Pero, además, se pretende “garantizar la libertad de los padres de escoger para sus hijos escuelas distintas de las creadas por el Estado, siempre que satisfagan las normas mínimas legalmente exigidas; en concordancia con lo anterior, establecer normativa y materialmente un sistema público de supervisión y control de todos los centros educativos tanto públicos como privados, así como prever y aplicar sanciones en los casos de vulneración de obligaciones”.
Además de la jurisprudencia que sobre la libertad de enseñanza encontramos en España (las dos Sentencias más importantes del Tribunal Constitucional son la STC 5/81, de 13 de febrero y la STC 47/1985, de 27 de marzo), existen otras referencias directas a la libertad de enseñanza destacables en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica.
La Corte Constitucional colombiana –como también lo hace, según veremos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica– considera que la libertad de enseñanza es un derecho fundamental, “que se funda en la coexistencia de la difusión cultural del Estado con la que realizan los particulares, siempre que estos cuenten con títulos de idoneidad y reúnan determinadas condiciones para ello, y que consiste en la facultad para instruir y educar al ser humano, en forma tal, que se coloque al hombre, y a cada cual, en su especialidad, en condiciones de desarrollar lo aprendido e investigar y descubrir algo nuevo por cuenta propia” (Sentencia Corte Constitucional Colombia, No. T-219/93, de 9 de junio de 1993. Apartado 2 de las Consideraciones de la Corte). Alude también la jurisprudencia constitucional colombiana al artículo 13 del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales como fundamento de la libertad de enseñanza, que como ocurre en la gran mayoría de las constituciones iberoamericanas, se incorpora, como otros textos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, al ordenamiento interno a través de las correspondientes previsiones constitucionales, y en algunos casos con rango superior a la Ley. En este sentido, como ya hemos dicho, se reconoce internacionalmente como un principio básico de su régimen de educación y de cultura la existencia de un derecho fundamental —o garantía, en el lenguaje constitucional— a la libertad de enseñanza, incluso reforzándolo con el deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el campo de la educación, como ocurre en el caso de Costa Rica (arts. 79 y 80 de la Constitución), y pone de relieve su Sala Constitucional en el Considerando V de su Voto núm. 3550-1992, de 24 de noviembre de 1992, así como en el Considerando VII, en lo que se refiere a la recepción de los textos internacionales).
Las diferentes dimensiones de la libertad de enseñanza a las que hemos aludido tienen también su reflejo en dicha jurisprudencia, considerando el aspecto pasivo y el activo de su ejercicio: “a) Por una parte, el derecho de aprender, eligiendo libremente a los maestros; consagrado para los niños, a través de sus padres, quienes tienen el derecho fundamental de escoger la educación de sus hijos, y para los adultos mismos; b) Por la otra, la libertad que tienen los particulares de fundar, organizar, dirigir y administrar centros docentes —privados— que el Estado está obligado a estimular, según el citado artículo 80 Constitucional” (Considerando VI del mencionado Voto núm. 3550-1992).
Como acertadamente subraya la Sala Constitucional de la Corte Suprema costarricense, el derecho internacionalmente reconocido, y constitucionalmente garantizado, de toda persona a educarse y educar a sus hijos en un centro de enseñanza que considere acorde con sus creencias “no podría garantizarse si sólo hubiera disponible una opción educativa o, lo que equivaldría a lo mismo, si el Estado ejerciera sobre la educación privada un control tal que implicara identificarla o uniformarla, de derecho o de hecho, con las instituciones de enseñanza estatal. Con otras palabras, no sería sino con grave cercenamiento de la libertad de elegir el que sólo pudiera hacerse respecto de instituciones privadas cuya enseñanza fuera equivalente o prácticamente equivalente a la oficial o pública” (Considerando VII del Voto núm. 3550-1992, de 24 de noviembre de 1992), sosteniendo incluso que la educación pública debe ser una educación “para la libertad”, en el sentido de que los beneficios de una educación en libertad, esenciales para la existencia y desarrollo de una sociedad verdaderamente libre y democrática, no sean sólo para quienes puedan acceder a escuelas o colegios privados, sino también para quienes se eduquen en los públicos (Considerando VIII del mencionado Voto núm. 3550-1992).
La libertad de enseñanza constitucionalmente reconocida implica, en definitiva, una serie de derechos de los diversos sujetos que actúan en el ámbito educativo, principalmente la libertad de cátedra del docente y la libertad de creación de centros docentes por parte de las personas físicas y jurídicas, dentro de los límites y en función de los requisitos que el Estado establezca, en el marco de su función inspectora y homologadora de la docencia. La libertad de elección de centro por parte de los padres exige que exista una pluralidad de opciones entre las que elegir, pues de lo contrario no existiría una verdadera libertad, y no se estaría respetando el derecho fundamental a la libertad de enseñanza. La función educadora, como se ha puesto de relieve por la jurisprudencia constitucional tanto en España como en otros países, puede desarrollarse por parte de los docentes con libertad, dentro de los límites propios del centro docente que ocupan. Del principio de libertad de enseñanza deriva también el derecho de los padres a elegir la formación religiosa y moral que desean para sus hijos y de participar en el proceso educativo. La enseñanza globalmente concebida es una proyección de la libertad ideológica, religiosa, del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones, garantías todas que se encuentran recogidas por los principios generales constitucionales. Se trata en todos los casos de derechos que tienen límites necesarios que resultan de su propia naturaleza, del respeto hacia otros derechos fundamentales o de los que, respetando el contenido esencial, pueda establecer el legislador (Apartado VI del Voto No. 0878-98 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, 11 de febrero de 1998).
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