Voces en Derechos Humanos
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Término: LIBERTAD SINDICAL
Autor: Alejandra Celi Maldonado
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 23/09/2012 12:14:15I. FUENTES.
1. Derecho internacional.
1.1. Ámbito universal. En el marco de NACIONES UNIDAS existen diversos instrumentos que reconocen el derecho a la libertad sindical. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el artículo 23.4, determina que: “Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”. Del mismo modo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) estipula que toda persona tiene derecho a asociarse libremente y que ello contiene el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos (art. 22.1). Además, entre otros puntos, el PIDCP señala que éste derecho únicamente puede estar sujeto a las limitaciones establecidas mediante ley y que sean necesarias para vivir en democracia, en interés de la seguridad nacional, del orden público “o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás” (art. 22.2, RESERVA DE LEY). Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en el artículo 8, establece que los Estados Partes se comprometen a garantizar a toda persona el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección. Al igual que el PIDCP, el PIDESC prohíbe las restricciones al ejercicio de este derecho, excepto las establecidas mediante ley por las mismas razones señaladas anteriormente. El PIDESC incluye el derecho de los sindicatos a formar o afilarse a federaciones o confederaciones nacionales y a organizaciones sindicales internacionales (art. 8.1.b). Tanto el PIDCP como el PIDESC, señalan la posibilidad de establecer limitaciones legales en el ejercicio del derecho a la libertad sindical para los miembros de las FUERZAS ARMADAS y de la policía, y el PIDESC incluye en este grupo a la administración del Estado (art. 8.2).
Asimismo, en la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el derecho a la libertad sindical se encuentra reconocido en varios instrumentos. Así, la Constitución de la OIT, desde su Preámbulo, reconoce la importancia del principio de libertad sindical. En esa línea, la Conferencia Internacional del Trabajo, en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, estableció que: “todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios, es decir: a) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva (…)” (art. 2). Además, la OIT cuenta con dos convenios fundamentales en materia de libertad sindical, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (nº 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (nº 98). Otros instrumentos de la OIT, que contienen normas para la regulación y protección de la libertad sindical, son: Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (nº 135); Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (nº 141); Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (nº 151); Recomendación (nº 149) sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975; Recomendación (nº 143) sobre los representantes de los trabajadores, 1971; Recomendación (nº 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978. Asimismo, desde 1951, en el seno de la OIT existe el Comité de libertad sindical. Este Comité es un órgano tripartito que se encarga de dar seguimiento a las violaciones de los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y tiene competencia en todos los Estados miembros de la OIT.
1.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos. La Organización de Estados Americanos (OEA), en la Carta de la Organización de Estados Americanos, señaló la importancia de un orden social justo y el compromiso de los Estados de procurar el cumplimiento de algunos principios y mecanismos para la consecución de ese orden social. Entre esos principios y mecanismos, la mencionada Carta apunta que los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses, incluyendo el derecho de negociación colectiva y el de HUELGA por parte de los trabajadores (art. 45.c). La Convención Americana sobre Derechos Humanos, bajo el título “libertad de asociación” (derecho de ASOCIACION), recoge el derecho de asociarse con fines laborales y señala que este derecho únicamente puede estar sujeto a las restricciones legales que sean necesarias por las mismas razones descritas en el PIDCP (art. 16). No obstante, estipula que es posible imponer restricciones e incluso privar del derecho a los miembros de las FUERZAS ARMADAS y de la policía (art. 16.3). Del mismo modo, el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, (Protocolo de San Salvador) recoge tanto el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección como el de los sindicatos a formar o afiliarse a federaciones o confederaciones nacionales y a organizaciones internacionales (art. 8). Por otra parte, este Protocolo determina que, además de los miembros de las FUERZAS ARMADAS y de la policía, también pueden estar sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley los trabajadores de los servicios públicos esenciales. Finalmente, el Protocolo de San Salvador reconoce el derecho de no afiliarse a ningún sindicato, señalando que: “Nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato” (art. 8). En esa línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto asuntos relacionados con el ejercicio del derecho a la libertad sindical (Caso Cantoral Huamaní y García Santa Cruz vs. Perú, párr. 141-149).
1.3. Unión Europea (UE) y Consejo de Europa. En el ámbito de la UNION EUROPEA, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea determina que: “Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que implica el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses” (art. 12.1). La Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, contempla el derecho de ASOCIACION, tanto de empresarios como de trabajadores (arts. 11 y 12). Por otra parte, en el ámbito del CONSEJO DE EUROPA, el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) no incluye de manera expresa el derecho a la libertad sindical. No obstante, este derecho puede ser protegido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desde la aplicación del artículo 11 del CEDH, que establece de manera general la libertad de asociación. La Carta Social Europea instituye el derecho a la libertad sindical en el artículo 5.
2. Derecho constitucional. Las Constituciones de Iberoamérica reconocen este derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones: Argentina (art. 14.bis), Bolivia (art. 51), Brasil (art.8), Colombia (art. 39), Costa Rica (art. 60), Chile (art. 19.19), Ecuador (art. 326), El Salvador (art. 47), España (arts. 7 y 28.1), Guatemala (art. 102. q), Honduras (art. 128.14), México (art. 123.A. XVI), Nicaragua (art. 87), Panamá (art. 68), Paraguay (art. 96), Perú (art. 28, 42), Portugal (art. 55 y 56), República Dominicana (art. 62), Uruguay (art. 57) y Venezuela (art. 95). La Constitución de Cuba, aunque no establece el derecho libertad sindical, sí reconoce el derecho de todos los trabajadores a asociarse, reunirse y manifestarse, en libertad (art. 54); similar disposición encontramos en la Constitución de Puerto Rico (art. 2. 16).
II. FUNDAMENTO. La función de la libertad sindical es la defensa de los intereses de los trabajadores y el servir de contrapeso entre las posiciones de los empresarios y los trabajadores (derecho al TRABAJO, derecho a la HUELGA). Este derecho se fundamenta en la LIBERTAD y la DIGNIDAD de los trabajadores en la defensa de sus derechos e intereses laborales, económicos y sociales.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO.
1. Concepto. La libertad sindical, como derecho fundamental (DERECHOS FUNDAMENTALES) de libertad, es el derecho de todos los trabajadores a agruparse en los sindicatos que crean necesarios para la defensa de sus intereses, por ello se dice que este derecho es una especie dentro del género de libertad de ASOCIACION. Es así que el bien jurídico protegido por la libertad sindical es la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores (Díez Picazo, 2003: 439). Este derecho es individual y colectivo, es decir, cada trabajador tiene derecho a crear sindicatos o afiliarse al de su elección y, además, los sindicatos tienen el derecho de fundar o afiliarse a organizaciones sindicales internacionales o a federaciones y confederaciones sindicales (Vidal, 2000: 214). La libertad sindical incluye una faceta negativa del derecho, en ese sentido, ningún trabajador puede ser obligado a afiliarse a un sindicato. Por otra parte, la creación y afiliación a las organizaciones sindicales no debe estar sujeta a ninguna discriminación, autorización o requisito previo, el único requisito debe ser el cumplimiento de los estatutos de las mismas (OIT, C87 Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación: art. 2 y ss.).
2. Contenido y elementos. El contenido del derecho a la libertad sindical, siguiendo a Díez-Picazo, implica tres aspectos: 1. Libertad de asociación tanto positiva como negativa, es decir, la facultad de crear sindicatos y de afiliarse o no a ellos; 2. Una “garantía de indemnidad”, que implica que el ejercicio del derecho a la libertad sindical no puede conllevar consecuencias negativas directas o indirectas; 3. Un “interés legítimo”, que debe cobijar a los sindicatos (Díez-Picazo, 2008: 522). En esa línea, los elementos del derecho a la libertad sindical, en su dimensión individual, son cuando menos: 1) libertad de creación de sindicatos; 2) libertad de afiliación o de abstenerse a cualquier afiliación; 3) participación y actuación interna en los sindicatos de manera democrática, que incluye el derecho de todo trabajador a elegir y ser elegido representante sindical. En referencia a la dimensión colectiva del derecho, éste implica elementos como: 1) la libertad de fundar o afiliarse a organizaciones sindicales internacionales o a federaciones y confederaciones sindicales; 2) la libertad de organización y funcionamiento de los sindicatos, que comprende el derecho de los sindicatos a elaborar sus estatutos, redactar su plan de acción y elegir sus representantes; 3) el derecho de participación de los sindicatos en la empresa; 4) el derecho a la negociación colectiva; y 5) el derecho a promover y adoptar medidas en los conflictos colectivos, incluso el derecho a la HUELGA (Suárez González, 2003: 559-561).
IV. SUJETOS.
1. Titulares. La titularidad de la libertad sindical es de todos los trabajadores. Además, cabe señalar que la titularidad del derecho a la libertad sindical corresponde tanto a los trabajadores individualmente considerados como a las organizaciones sindicales constituidas por los trabajadores (Monereo Pérez, 2008: 267).
Del mismo modo, en las Constituciones de determinados países, el derecho a la libertad sindical no alcanza a los miembros de las FUERZAS ARMADAS y de la Policía Nacional (Colombia art. 39; España art. 28.1; Paraguay art. 96, Perú art. 42). En esa línea, algunos Estados establecen restricciones a este derechos para los jueces, magistrados y fiscales (Constitución española art. 127.1).
En cuanto a la titularidad de este derecho por parte de los EXTRANJEROS, la OIT ha señalado que éste corresponde a todos los trabajadores sin discriminación y que en relación con la denegación de los derechos de sindicación de los trabajadores extranjeros en situación irregular (migrantes), el Comité recuerda que todos los trabajadores, con la única excepción de los que se desempeñan en las FUERZAS ARMADAS y la policía, están amparados por el Convenio nº. 87 (OIT, 2006: párr. 214-215). Al respecto, cabe señalar que en la Constitución de Costa Rica se prohíbe a los extranjeros ejercer dirección o autoridad en los sindicatos (art. 60). Asimismo, la Constitución de Guatemala dispone que sólo los guatemaltecos por nacimiento pueden participar en la organización, dirección y asesoría de las organizaciones sindicales (art. 102. q) y en la Constitución de Panamá la dirección de los sindicatos únicamente puede estar integrada por panameños (art. 68).
En lo referente a los empresarios, los instrumentos jurídicos internacionales de la OIT (Convenios nº 87 y 141), otorgan el derecho de libertad sindical tanto a trabajadores como a empresarios. No obstante, la mayoría de Constituciones iberoamericanas no siguen este criterio, reservando únicamente a los trabajadores el derecho a la libertad sindical. Nosotros coincidimos con el Tribunal Constitucional español, que en su sentencia STC 52/1992, de 8 de abril, señala que “la libertad sindical es predicable tan solo de los trabajadores y sus organizaciones, sin que pueda incluirse en la misma el asociacionismo empresarial, dado que es incompatible con la propia naturaleza del derecho de libertad sindical, que es siempre una proyección de la defensa y promoción del interés de los trabajadores” (STC 52/1992: FJ. 3; Monereo Pérez, 2008: 253-255). El derecho de los empresarios a asociarse está amparado por otras figuras del derecho de ASOCIACION y la LIBERTAD DE EMPRESA.
2. Obligados. Al ser un derecho fundamental, el principal obligado a garantizar el derecho a la libertad sindical es el Estado, que debe respetar y proteger el derecho. Sin embargo, en el ejercicio de este derecho también existe EFICACIA ENTRE PARTICULARES, es decir, los empresarios y los mismos trabajadores son sujetos obligados por el derecho. En esa línea, los empresarios no deben obstaculizar el ejercicio de este derecho ni realizar actos de discriminación contra los trabajadores por su afiliación sindical (Vidal, 2000: 226). De igual forma, se debe respetar la libertad de los trabajadores que decidan no pertenecer a un sindicato, quienes no deben ser obligados a adherirse a éste.
V. INTERVENCIONES Y LÍMITES. La libertad sindical puede sufrir una gran variedad de intervenciones, tanto en su dimensión individual como en su dimensión colectiva, por parte del Estado o de los particulares (EFICACIA ENTRE PARTICULARES). Esas intervenciones, al no encontrar una justificación legal, pasan a ser ilegítimas (RESERVA LEGAL). Dada la diversidad de intervenciones posibles, describiremos algunas de manera enunciativa. Para la OIT, la prohibición de entrada a los dirigentes sindicales en las instalaciones de empresas, por ejemplo, a causa de la presentación de un pliego de condiciones conflictivo, es una grave intervención y violación del derecho de las organizaciones sindicales a realizar libremente sus actividades (OIT, 2006: párr. 1102-1109), actividades que incluyen la presentación de reivindicaciones (OIT, 2006: párr. 1107). El derecho de acceso de los representantes sindicales a las empresas, está limitado a no afectar el funcionamiento eficiente de la empresa o institución pública (OIT, 2006:párr. 1107).
Otras intervenciones sobre la libertad sindical son: los ataques contra la INTEGRIDAD FISICA O MORAL de los sindicalistas; las violaciones a la LIBERTAD DE EXPRESION o REUNION; el asesinato o a la desaparición de dirigentes sindicales (derecho a la VIDA); los actos de agresión contra los lugares de reunión y bienes de organizaciones de trabajadores; los registros efectuados en los locales sindicales sin mandato de la autoridad judicial (derecho a la PROPIEDAD PRIVADA; INVIOLAVILIDAD DEL DOMICILIO; OIT, 2006: párr. 46).
Así también, la detención de dirigentes de organizaciones de trabajadores, por actividades relacionadas con los derechos sindicales, son violaciones a los principios de la libertad sindical y constituyen una intervención en el ejercicio de este derecho (OIT, 2006: párr. 61 y ss.).
Del mismo modo, una intervención sobre la faceta negativa del derecho sería la aplicación de medidas discriminatorias a un trabajador como consecuencia de su decisión de no pertenecer a ningún sindicato. De igual manera, de existir una sindicalización obligatoria se estaría interviniendo en la libertad sindical en su faceta negativa (Lastra, 2000: 695 y ss.).
En su dimensión colectiva, un límite a la libertad sindical, en cuanto a la libertad de los sindicatos en la organización interna, es el deber de que esta organización sea democrática en su estructura interna y funcionamiento, de tal manera que se garantice la participación de todos los afiliados (Vidal, 2000: 219). Por otra parte, la libertad sindical también debe respetar el derecho a la LIBERTAD DE EMPRESA.
VI. GARANTÍAS ESPECÍFICAS.
1. Garantía de “indemnidad”. Consiste en el derecho del trabajador a no sufrir discriminación alguna, en especial a no ser afectado en su situación profesional o económica en la empresa, debido al ejercicio de su libertad sindical (Monereo Pérez, 2008: 294 y ss.). Además, los representantes de los trabajadores no deben ver afectadas sus retribuciones por el ejercicio de sus cargos de representación sindical, ni tampoco su promoción en el trabajo. Por el contrario, los representantes sindicales deben gozar de protección y prerrogativas para el ejercicio rápido y eficaz de sus funciones, como por ejemplo: vías de comunicación oportuna con la Dirección; acceso a los lugares de trabajo para dar información a los trabajadores; tiempo libre; protección contra el despido (OIT, 2006: párr. 1098 y ss.).
2. Protección contencioso-administrativa. Algunos actos de la Administración y disposiciones generales, con los que no estén conformes los trabajadores por considerarlos contrarios a la libertad sindical, pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso administrativa. Además, en algunos casos, como los relativos a funcionarios públicos, la protección de la libertad sindical puede corresponder a la jurisdicción contencioso-adminsitrativa (Vidal, 2000: 229).
3. Protección penal. La intervención ilegítima y los ataques contra el derecho a la libertad sindical, por medio de los cuales se impida o limite el ejercicio de este derecho, puede acarrear sanciones penales que incluyan la privación de la libertad (Ej. Código Penal español, art. 315).
4. Protección laboral. La protección de la libertad sindical también puede regularse mediante procedimientos laborales especiales, preferentes y sumarios, ante los órganos jurisdiccionales de lo social (En España el art. 2f de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, 36/2011 de 10 de octubre).
5. Protección contra el despido. Como parte de la garantía de indemnidad, el empresario no puede despedir ni sancionar a los representantes sindicales por motivos relacionados con las actuaciones del trabajador en su participación sindical (derecho al TRABAJO).
6. Amparo. La libertad sindical, como derecho fundamental, puede ser garantizada por el Tribunal o Corte Constitucional a través del recurso de AMPARO.
7. Procedimientos extrajudiciales. A fin de dar mayor celeridad a las reclamaciones por violaciones del derecho a la libertad sindical y para conseguir un acuerdo entre trabajadores y empleadores, los Estados pueden establecer procedimientos extrajudiciales como el arbitraje, la conciliación y la mediación. Procedimientos que han de realizarse ante órganos reconocidos como imparciales por las dos partes (RESOLUCION DE CONFLICTOS).
Asimismo, el DEFENSOR DEL PUEBLO es competente para conocer de reclamaciones por violaciones del derecho a la libertad sindical. Al respecto, en el año 2002, la Defensoría del Pueblo de Colombia emitió la Recomendación Defensorial nº 23, “Crímenes contra la libertad sindical”. En la Recomendación nº 23, la Defensoría colombiana denunció la muerte violenta de más de 1.000 sindicalistas entre los años 1990 y 2002 y señaló que los líderes sindicales se han convertido en “objetivo militar” de los grupos de autodefensas o “paramilitares”. Por su parte, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, en el Informe presentado al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en el año 2006, señaló que hasta el 2005 no se habían ratificado los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo. Estos convenios fueron ratificados por El Salvador en el año 2006. En Guatemala, la Procuraduría de los Derecho Humanos (PDH) cuenta con una Defensoría del Trabajador. La Defensoría del Trabajador apuntó que entre las principales problemáticas se encuentra la violación a la inamovilidad de dirigentes sindicales y al derecho a la libertad sindical (PDH, Informe Anual Circunstanciado de 2008: 655-660).
VII. GARANTÍAS INTERNACIONALES.
1. Garantías objetivas.
1.1. Normas y políticas públicas. Los organismos internacionales cumplen una función importante en la elaboración de normas y de políticas de derecho a la libertad sindical, entre ellos la OIT.
2. Garantías del derecho subjetivo.
2.1. Naciones Unidas. Conforme a los Procedimientos especiales de la OIT para el examen de quejas por violaciones al ejercicio de la libertad sindical (PEQLS), el Comité de Libertad Sindical es competente para conocer, examinar y resolver las quejas presentadas ante las Naciones Unidas o directamente ante la OIT. Estas quejas deben provenir de organizaciones de trabajadores, de empleadores o de gobiernos miembros de la OIT, cuando aleguen ser víctimas de una violación del derecho a la libertad sindical. Los Procedimientos Especiales de la OIT, para el examen de quejas por violaciones al ejercicio de la libertad sindical, pueden presentarse con independencia de que el país de que se trate haya ratificado o no los convenios sobre libertad sindical (PEQLS: art. 31).
2.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Según señalamos anteriormente, el derecho a la libertad sindical está regulado en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. En consecuencia, la Corte Interamericana es competente para resolver casos que lleguen a su conocimiento por violaciones a este derecho. Uno de los asuntos más representativos es el caso Baena Ricardo y otros contra Panamá, sentencia de 2 de febrero de 2001. En este caso, la Corte señaló que en el despido de 270 trabajadores, entre los que se encontraban dirigentes sindicales involucrados en una serie de reivindicaciones laborales, existió una violación del derecho a la libertad sindical por parte del Estado panameño. La Corte consideró que con ese despido se limitaba las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales y condenó al Estado a varias medidas. Entre estas: 1. pagar a los trabajadores los salarios caídos, derechos laborales e indemnizaciones; 2. reintegrar en sus cargos a los 270 trabajadores o darles alternativas de empleo; 3. reconocer los derechos a pensión o retiro a los trabajadores o sus derechohabientes, según corresponda; 4. el pago de tres mil dólares a cada trabajador por daño moral; 5. Además, pagar al conjunto de trabajadores cien mil dólares por gastos generados y veinte mil dólares como reintegro de costas.
2.3. Consejo de Europa. De igual manera, el derecho a la libertad sindical se reconoce en el artículo 11 del CEDH. En ese sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha resuelto demandas vinculadas al contenido del derecho a la libertad de asociación en sindicatos (Affaire Karaçay contra Turquía). Asimismo, el TEDH ha señalado que equivalen a una violación del artículo 11 del CEDH los incentivos económicos que puedan inducir a los trabajadores a renunciar a importantes derechos sindicales (Wilson, National Union of Journalists and others contra Reino Unido, párr. 48).
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