Voces en Derechos Humanos

• Término: PROCEDIMIENTOS CONVENCIONALES

  
  
  
  

  Autor: Ana Salado Osuna

  
  Fecha de publicación: 20/02/2011 - Última actualización: 25/11/2012 22:57:28
  
  
  

  I.          INTRODUCCIÓN. La Carta de las Naciones Unidas, además de proclamar el valor y dignidad del ser humano (Preámbulo) e incluir entre sus Propósitos el respeto universal de los derechos humanos (art. 1.3), también determina el compromiso de la Organización y de los Estados en cuanto a la promoción de los derechos humanos y a la efectividad de los mismos (arts. 55.c y 56) (Alston, 1999). Estas últimas disposiciones constituyen el fundamento para que en Naciones Unidas se hayan instituido procedimientos de protección (garantías) de derechos humanos. De hecho, en Derecho Internacional (ámbito universal) hay diversos procedimientos para proteger los derechos humanos, a cuyos efectos cabe distinguir entre los convencionales, esto es, los instituidos en los tratados de derechos humanos, y los PROCEDIMIENTOS EXTRACONVENCIONALES, siendo estos últimos instituidos por órganos de las Naciones Unidas mediante resoluciones (Symonides, 2003).

  Los procedimientos convencionales, que serán a los que se haga referencia, se dividen en no contenciosos, cuasi-contenciosos y contenciosos (Ochoa Ruiz, 2004 y Villán Durán, 2005). Los no contenciosos son aquellos en los que no existe contradicción, con independencia de que el órgano competente a tales efectos ejerza sus funciones para controlar el grado de cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados Partes en los tratados (“procedimiento de informes periódicos”) para evitar que se produzcan violaciones de los derechos (“control preventivo”) o, habiéndose producido violaciones masivas y sistemáticas, para iniciar motu propio una investigación a tales efectos (“investigación ex officio”). Se califica de cuasi-contenciosos aquellos procedimientos en los que hay una controversia como consecuencia de la violación de los derechos reconocidos, y que están articulados sobre la base del principio de contradicción; sin embargo, el órgano competente no es un tribunal, sino un órgano de control internacional. En este contexto hay que distinguir entre las QUEJAS INDIVIDUALES y las "reclamaciones interestatales", sin perjuicio de que en la OIT también existe el procedimiento de quejas colectivas.Los procedimientos previamente citados están a cargo de los Órganos de Tratados, Comités (Alston y Crawford, 2000). Pero en Naciones Unidas también existe el procedimiento contencioso en materia de derechos humanos, que está previsto en diversos tratados y que es sustanciado por la Corte Internacional de Justicia, órgano principal de carácter judicial de Naciones Unidas (Carrillo Salcedo, 2001 y Salado Osuna, 2004).

  En todo caso, los diversos procedimientos convencionales son aplicables a aquellos Estados que en el ejercicio de su soberanía han decidido vincularse por el tratado de derechos humanos que lo establece, constituyendo esto una diferencia fundamental con los procedimientos extra-convencionales, que son aplicables a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas. Además, en la mayoría de los procedimientos convencionales, el Estado no sólo tiene que estar vinculado por el tratado, sino que en la mayoría de las ocasiones tiene que realizar un acto de voluntad posterior (o bien abstenerse de llevarlo a efecto), como se hará notar en el momento oportuno.

   

  II.       PROCEDIMIENTOS NO CONTENCIOSOS. Los procedimientos no contenciosos son de diversa índole; no obstante, mientras que uno de ellos, "informes periódicos", es de la competencia de todos los órganos de los tratados de derechos humanos (Comités), el "control preventivo" y la "investigación ex officio" sólo son de la competencia de algunos de dichos órganos (Alston y Craword, 2000).

  1.      Informes periódicos. El control de cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados Partes, en virtud de determinados tratados de derechos humanos se lleva a efecto por los Comités a través del denominado "Procedimiento de informes periódicos" (Carrillo Salcedo, 2001), que está previsto en ocho tratados en vigor: Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 9) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) (art. 40), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), (art. 16), Convención sobre la  Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 18), Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas, Crueles, Inhumanos y Degradantes (art. 19), Convención sobre los  Derechos del Niño (art. 44), Convención internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (art. 77), y Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 35). También está previsto en uno que no está en vigor, Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (art. 29). A estos efectos resulta del mayor interés el Informe preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) en el que hace referencia a los métodos de trabajo de los órganos de tratados de derechos humanos relativos al proceso de presentación de informes por los Estados Partes.

  La finalidad de este procedimiento es que los Comités controlen la aplicación en Derecho interno y en la práctica interna de las obligaciones internacionales asumidas por los Estados Partes en el tratado en cuestión, siendo aplicables a todos los Estados sin que puedan formular reserva de exclusión a tales efectos (Salado Osuna, 2003). El funcionamiento se basa en el cumplimiento por los Estados de la obligación de informar, es decir, presentar el informe inicial tras la vigencia del tratado para el Estado de que se trate (plazo que suele oscilar entre uno y dos años) y con posterioridad de forma periódica (cada cuatro o cinco años, según el tratado, o bien cuando el Comité pertinente lo determine) (Mariño Menéndez, 2005).

  Durante años cada Comité ha elaborado sus directrices de forma autónoma para la presentación de los informes (Villán Durán, 2002), y aunque lo siguen haciendo (como se puede constatar a través de la Compilación de las Directrices para la presentación de Informes y en el citado Informe de la OACNUDH), en los momentos presentes, a fin de uniformar y racionalizar, en cierta medida, el contenido de la obligación de informar, existen unas Directrices armonizadas para la presentación de Informes (2006), aprobadas por todos los Comités. Estas directrices tienen por finalidad que parte de la obligación de informar se lleve a efecto a través del  denominado "Documento básico", que será único para todos los Comités, sin perjuicio de que asimismo cada uno de ellos tenga elaboradas sus directrices para el informe específico (inicial y periódico) respecto del tratado sobre el que ejerce su competencia, directrices que contienen con precisión y detalle la forma y el contenido de los informes, tanto en lo que respecta a las obligaciones de carácter general como específicas. En los últimos tiempos los Comités vienen afirmando la conveniencia de que en la preparación de los informes estatales participen tanto las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) como la sociedad civil (ONG) (Fernández Liesa, 2009).

  Si bien el procedimiento presenta peculiaridades en relación con cada uno de los tratados, obviando las mismas, se desarrolla del siguiente modo: Presentado el informe inicial o periódico, según proceda, ante el Secretario General de las Naciones Unidas, los Comités realizan un examen preliminar del mismo, examen que lo contrastarán con la información facilitada por otras fuentes (Organismos Especializados u Órganos subsidiarios de las Naciones Unidas, INDH, ONG, etc.). Tras el examen preliminar los Comités elaboran la "lista de cuestiones" (suele contener preguntas sobre determinados puntos del informe) que será trasmitida al Estado cuyo informe se examina. El contenido de este documento está en función de la precisión o no del informe estatal, así como de la constatación de aquel y la suministrada por otras fuentes; el Estado deberá responder por escrito a la "lista de cuestiones" en la fecha determinada por el Comité en cuestión. Cuando transmiten al Estado concernido la "lista de cuestiones", los Comités harán constar la fecha en la que se celebrará la sesión pública para el examen del informe, invitándole a estar presente; a tales efectos el Estado decidirá la delegación que acudirá en su representación. En la fecha prevista se procederá en sesión pública al examen del informe por el plenario del Comité pertinente, a fin de mantener un diálogo constructivo con los representantes estatales, sin perjuicio de que también pueden estar presentes los Organismos Especializados de las Naciones Unidas que se ocupen de materias relacionadas con el informe, órganos subsidiarios de la Organización, INDH, ONG y el público en general. No obstante, sólo pueden realizar intervenciones orales en dicha sesión pública los representantes estatales y los miembros de los Comités.

  Finalizado el examen del informe, los Comités adoptan observaciones finales (también denominados "comentarios finales" o "conclusiones y recomendaciones"), en las que hacen constar, tras una introducción, los aspectos positivos (evolución que se ha operado en el Derecho y en la práctica del Estado a favor de los derechos reconocidos en el tratado en cuestión), los principales motivos de preocupación (cuando determinadas obligaciones, ya sean generales o específicas, no se han cumplido), sugerencias y recomendaciones (están relacionadas con los motivos de preocupación). Varios Comités han instituido procedimientos para vigilar la aplicación de determinadas recomendaciones contenidas en sus "observaciones finales", a ello hay que añadir que las INDH y la Sociedad Civil en su conjunto tienen (o deberían tener) un papel esencial en materia de seguimiento, incentivando a las autoridades nacionales a aplicar las recomendaciones que los Comités han dirigido a los Estados e informando a tales órganos de los logros obtenidos y los obstáculos encontrados. La colaboración de las INDH con los Comités fue recomendada por éstos en una de sus reuniones inter-Comités y refrendada por la Reunión de Presidentes de Comités de 2007.

  El "Procedimiento de informes periódicos" se articula sobre la base del informe presentado por los Estados Partes en los tratados con el fin de que exista el diálogo constructivo, al que he hecho referencia. Si un Estado no presenta el informe (inicial y/o periódico) está incumpliendo una obligación internacional que le vincula, por ello los Comités han decidido actuar en consecuencia y examinar la situación del Estado sobre la base de la información que les haya sido suministrada por otras fuentes, como viene haciendo, entre otros, el Comité de Derechos Humanos (CDH); y cuando un Estado presenta el informe pero no envía su delegación, los Comités suelen continuar con el procedimiento. Dándose algunas de estas circunstancias, se hará constar en los informes que los Comités tienen que presentar, por regla general anualmente, a la Asamblea General de las Naciones Unidas.

  Sobre la base de la experiencia acumulada en este procedimiento (y en los demás), los Comités vienen adoptando observaciones (o recomendaciones) generales en las que interpretan (de forma autorizada) el contenido y alcance de las obligaciones asumidas por los Estados, ya sean de carácter general o específicas, y de este modo están articulando una importante jurisprudencia en la materia (Salado Osuna, 2004). Las “observaciones generales” se diferencian de las “observaciones finales”, pues mientras que estas últimas tienen como destinatario el Estado cuyo informe ha sido examinado, en el caso de las primeras los destinatarios son todos los Estados Partes en el tratado. Los primeros Comités que comenzaron a realizar “observaciones generales” fueron el CDH y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), práctica que fue seguida por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CEDR), el Comité de los Derechos del Niño (CDN) y, más recientemente, por el Comité contra la Tortura (CAT). En la actualidad, se puede afirmar que todos los Comités que llevan ejerciendo sus funciones desde hace años han seguido esta práctica, incluido el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que en un primer momento no se consideró competente a tales efectos.

  2.      Control preventivo. Si bien en el "Procedimiento de informes periódicos" se puede observar una finalidad preventiva en tanto que los Comités, a través de sus "observaciones finales", pueden hacer recomendaciones al Estado cuyo informe han examinado para el cabal cumplimiento de las obligaciones asumidas, sin embargo, no se trata en sentido estricto de un procedimiento preventivo, a diferencia del instituido en el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura de 2002 (Mariño Menéndez, 2005).

  Dicho Protocolo instituye un procedimiento de carácter preventivo en relación con las personas privadas de libertad, lo que ha supuesto un paso muy importante y completa los  procedimientos previstos en la citada Convención. Lo cierto es que este procedimiento fue propuesto cuando estaba en proyecto dicho tratado; sin embargo, en aquel momento no prosperó en el ámbito universal, aunque sí varios años después en el europeo (Consejo de Europa), donde se adoptó el Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura (1987), que establece un "mecanismo de carácter preventivo" a cuyos efectos el artículo 1 instituye el Comité Europeo Prevención Tortura (CPT) (Salado Osuna,1994 y Ruiloba Albariño, 2005). El citado Protocolo crea un Subcomité para la Prevención de la Tortura, que tiene competencias muy similares al CPT (Ruiloba Albariño, 2009), aunque el Protocolo presenta como novedad que también prevé el control preventivo a través de órganos internos (Ginés Santidrián, 2009).

  Para la consecución de la finalidad pretendida, prevenir la tortura y otras formas de malos tratos a nivel universal, el Protocolo establece un sistema de visitas periódicas, a ser llevadas a efecto por el Subcomité de Prevención, a los lugares en que se encuentren personas privadas de su libertad por las autoridades públicas (por orden de una autoridad pública o a instigación suya o con su consentimiento expreso o tácito), de conformidad con el artículo 1. A tales efectos los Estados Partes se comprometen a permitir las visitas a cualquier lugar bajo su jurisdicción y control donde se encuentren o pudieran encontrarse tales personas, visitas que se llevarán a cabo "con el fin de fortalecer, si fuera necesario, la protección de estas personas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes" (art. 4.1). Todos los Estados Partes en el Protocolo serán visitados, de conformidad con el calendario que el Subcomité establece a tales efectos, sin que las visitas periódicas deban ser interpretadas como que existen indicios de torturas u otras formas de malos tratos. No obstante, en ocasiones el procedimiento operará ex post facto y, en concreto, cuando haya indicios de que en un determinado lugar se están cometiendo actos de tortura u de otras formas de malos tratos; en este supuesto, la visita tendrá carácter ad hoc a fin de conseguir que cesen tales actos y prevenir que se repitan en el futuro (Ginés Santidrián, 2009).

  Las visitas estarán a cargo del mencionado órgano internacional, el Subcomité (art. 2.1), sin perjuicio de que este Protocolo también prevé que uno o varios órganos internos (de nueva creación o ya existentes) se ocupen, "con carácter preventivo", de las cuestiones relacionadas con las torturas y otras formas de malos tratos en relación con toda persona privada de libertad (arts. 3 y 17). Los órganos internos, denominados "Mecanismos Nacionales de Prevención" (MNP), también son competentes para visitar los lugares en los que haya personas privadas de libertad, aunque sólo respecto del Estado al que pertenezcan, a diferencia del Subcomité, que procederá a realizar visitas a todos los Estados Partes, regulando por lo demás el Protocolo la interrelación que debe existir entre el Subcomité y los MNP (art. 11).

   En el ejercicio de sus funciones el Subcomité de Prevención "se guiará por los principios de confidencialidad, imparcialidad, no selectividad, universalidad y objetividad" (art. 2.3). De cada visita evacuará un informe sobre la situación del país de que se trate en el que hará constar sus recomendaciones y observaciones, que será transmitido al Estado interesado de forma confidencial, sin perjuicio de que también pueda remitirlo al MNP estatal (art. 16.1). La confidencialidad del informe desaparece si el Estado concernido autoriza su publicación, en cuyo caso también se harán públicas las observaciones del Estado, si las hubiera; también puede desaparecer la confidencialidad cuando un Estado incumple las recomendaciones del Subcomité, pues en dicho caso puede ser objeto de una "sanción moral" por el CAT, sanción que consistirá en publicar el informe del Subcomité sin el consentimiento del Estado. El CAT también podrá decidir realizar "una declaración pública" cuando un Estado no coopere con el Subcomité (art. 16.4). Y ello sin perjuicio de que el Subcomité elaborará un informe anual (que se hará público), el cual será presentado al CAT, en el que pondrá de manifiesto las actividades llevadas a efecto en el periodo sobre el que informa y, de forma genérica, aludirá a las situaciones detectadas aunque no señalará a ningún Estado en concreto, sin perjuicio de que sí puede hacer constar los Estados visitados y los que están pendientes de visita en el siguiente año, según su calendario.

  Por su parte los MNP pueden hacer recomendaciones "a las autoridades competentes con objeto de mejorar el trato y las condiciones de las personas privadas de su libertad y de prevenir la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, tomando en consideración las normas pertinentes de las Naciones Unidas" y pueden "hacer propuestas y observaciones acerca de la legislación vigente o de los proyectos de ley en la materia" (art. 19). Además, los MNP también elaborarán un informe anual de sus actividades, informe que los Estados Partes "se comprometen a publicar y difundir" (art. 23).

  Al margen de este procedimiento, en 1994 el CEDR consideró la pertinencia de realizar una función preventiva a través del procedimiento de "Alerta temprana" (para evitar que los problemas estructurales existentes se conviertan en conflictos) y "Acciones urgentes" (para responder a los problemas que requirieran atención inmediata a fin de evitar o limitar la escala o el número de violaciones graves de la Convención). Esta función preventiva la lleva a efecto mediante una "carta" dirigida a las autoridades estatales a fin de entablar un diálogo con el Estado concernido y que éste adopte las recomendaciones que el Comité pueda realizar para evitar o limitar actos de discriminación racial. El CEDR fundamentó su decisión en diversos informes del Secretario Generaly en la resolución 47/120 de 1992 de la Asamblea General.

  3.      Investigación ex officio. Si bien la investigación es consustancial en todo procedimiento "cuasi-contencioso" y "contencioso", el denominado procedimiento de "investigación ex officio" tiene por finalidad investigar las violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos que se produzcan en el territorio de los Estados Partes en los tratados que lo prevén; consecuentemente, entra en funcionamiento ex post facto y tiene carácter confidencial (Salado Osuna, 2004).

  En Naciones Unidas el primer "procedimiento de investigación" fue instituido en la Convención contra la Tortura (art. 20), procedimiento que en principio no se prodigó en otros tratados de derechos humanos, aunque quince años después sí ha sido previsto en el Protocolo Facultativo de la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 8) y, posteriormente, en el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad (art. 6). También está previsto en la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas  (art. 31) y en el Protocolo Facultativo del PIDESC (art. 11), aunque estos dos últimos instrumentos aún no han entrado en vigor.

  Los Comités que tienen competencias en el marco de este procedimiento pueden iniciar una investigación ex officio y lo harán cuando reciban información fidedigna que revele violaciones graves o sistemáticas por un Estado Parte de los derechos reconocidos en el tratado sobre el que ejercen su competencia. No obstante, un Estado al vincularse por estos tratados puede formular reserva de exclusión a la competencia de los Comités a tales efectos (Convención contra la Tortura, art. 28; Protocolo Facultativo de la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, art. 10; y Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad, art. 8), por consiguiente, no todo Estado Parte en los mencionados tratados puede ser objeto de este tipo de investigación. En todo caso, en relación con aquellos Estados que aceptan este procedimiento, una vez que los Comités reciben la información a la que he hecho referencia, se pondrán en contacto con el Estado concernido invitándole a cooperar en la investigación y le solicitarán que presente las observaciones que considere pertinentes. Recibidas las observaciones del Estado, y cualquier otra información obtenida por otras fuentes, los Comités podrán decidir iniciar la investigación (confidencial), a cuyos efectos nombrarán a uno o varios de sus miembros, a la vez que recabarán la cooperación del Estado de que se trate, y si con su autorización la investigación podrá ser realizada in loco.

  Una vez finalizada la investigación, los Comités presentarán sus conclusiones, que serán transmitidas al Estado con las observaciones o sugerencias que se consideren pertinentes. Tras finalizar el procedimiento, en el que se requiere la cooperación del Estado en todas sus fases, los Comités podrán decidir, de acuerdo con el Estado, incluir un resumen de los resultados de la investigación en el informe anual que presentarán a la Asamblea General. En el procedimiento que llevan a efecto el CEDAW y el Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD), los Estados investigados tienen que presentar, en el plazo previsto por los mismos, sus observaciones sobre las medidas adoptadas que hayan sido sugeridas o recomendadas; transcurrido dicho plazo sin que el Estado haya procedido en tal sentido, estos Comités podrán invitar al Estado a que les informe sobre las medidas adoptadas.

  Dos aclaraciones en relación con la confidencialidad: la primera, que la misma se refiere a las relaciones entre los Comités y el Estado de que se trate, pero no es confidencial el Estado que está siendo investigado, de hecho los Comités pueden solicitar información a terceros (representantes del Estado, Organizaciones Gubernamentales, ONG, INDH y particulares) y recabar la documentación pertinente del sistema de Naciones Unidas. La segunda, que la confidencialidad no tiene por qué restar eficacia al procedimiento, pues a veces ello conlleva que el Estado tenga una actitud de mayor cooperación o colaboración y adopte las medidas necesarias para poner fin a las violaciones y para que las mismas no se repitan en el futuro, que constituye la finalidad que persigue este procedimiento y todos los procedimientos del sistema internacional de protección de derechos humanos.

   

  III.    PROCEDIMIENTOS CUASI-CONTENCIOSOS.

  1.      Quejas individuales. En el sistema internacional universal, NACIONES UNIDAS, se reconoce legitimación activa ante órganos internacionales a las presuntas víctimas de violaciones de derechos humanos, reconocimiento que tuvo su punto de referencia en el sistema europeo y, en concreto, el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 (Carrillo Salcedo, 2003). Este tratado de derechos humanos de carácter general dio un paso sin precedentes en 1950 ya que por primera vez la persona podía demandar a un Estado, incluso a su propio Estado, ante un órgano internacional (antiguo art. 25, hoy art. 34). De este modo se superó el esquema clásico de la responsabilidad internacional, hasta entonces vigente, en el que sólo el Estado podía exigir responsabilidad internacional a otro Estado. Consecuentemente, el procedimiento de quejas individuales (al igual que el de reclamaciones interestatales) tiene como marco normativo el Convenio Europeo. Pero en los ámbitos regionales  (europeo, primero, e interamericano, después) la "queja" puede ser resuelta por un tribunal internacional (Tribunal Europeo de Derechos Humanos o la Corte Interamericana de Derechos Humanos), mientras que en el ámbito universal sigue sin existir un tribunal internacional de derechos humanos (Cançado Trindade, 2001), por lo que las "quejas" han sido, y siguen siendo, conocidas por órganos de control internacional (Comités) que tienen atribuida dicha competencia por los tratados.

  En todo caso, la legitimación activa reconocida a los individuos a nivel internacional supone una doble tutela de sus derechos, pues la mayoría de los tratados de derechos humanos adoptados en Naciones Unidas (y en los sistemas regionales) que establecen el procedimiento de “quejas individuales”, reconocen a la presunta víctima de la violación el derecho de recurso ante órganos nacionales y a que sean reparadas las consecuencias de la violación (Carmona Ruano, 2006). Consecuentemente, cuando a través de los medios internos la víctima no haya obtenido la oportuna reparación (de ahí la exigencia de agotamiento de los recursos internos, en tanto que el sistema internacional es subsidiario de los sistemas nacionales), procede instar la pertinente acción internacional, que significa una doble tutela brindada por el Derecho Internacional, la primera a nivel interno y la segunda a nivel internacional.

  1.1.     Previsión convencional. El procedimiento de QUEJAS INDIVIDUALES (López Martín, 2004), en el ámbito universal, está previsto en seis tratados en vigor: Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 14), Protocolo Facultativo del PIDCP, Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,  Convención contra la Tortura (art. 22), Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (art. 77), y Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, sin perjuicio de que también lo está en dos instrumentos que están pendientes de entrar en vigor: Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (2006) y Protocolo Facultativo del PIDESC (aprobado el 10 de diciembre de 2008 por la Asamblea General de las Naciones Unidas y abierto a la firma, ratificación y adhesión en una ceremonia oficial celebrada el 24 de septiembre de 2009). El día que este Protocolo entre en vigor, los derechos económicos, sociales y culturales en el plano universal serán justiciables de forma directa, sin tener que serlo, como sucede hasta el presente, por vía indirecta, por ejemplo, por el CDH en virtud del PIDCP, y ello sin perjuicio de que en el marco de determinados tratados de derechos humanos de carácter sectorial los derechos económicos, sociales y culturales son justiciables, aunque sólo referidos a cuestiones relacionadas con la discriminación o en relación con determinados grupos de personas (mujeres, personas con discapacidad y trabajadores migratorios). Además, cuando el mencionado Protocolo entre en vigor, el CDESC, al igual que los demás Comités, salvo el CDN, será competente para conocer de quejas individuales.

  1.2.     Características del procedimiento. Los diversos tratados citados, así como los Reglamentos internos de los Comités, regulan la tramitación de las quejas individuales, y si bien en cada uno de los tratados las quejas se tramitan con algunos requisitos particulares, el procedimiento tiene con carácter general una serie de características comunes:

  A.    Facultativo. En el sentido de que el hecho de ser Parte en el tratado no significa que el Estado acepte la competencia del Comité pertinente para conocer de quejas individuales, pues siempre necesitará un segundo acto de voluntad. En el caso de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, de la Convención contra la Tortura y de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (también en la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, cuando la misma entre en vigor), el Estado cuando manifiesta su consentimiento para vincularse por dichos tratados, o en un momento posterior, tiene que formular una declaración reconociendo la competencia de los Comités a tales efectos. Y en el caso del PIDCP, de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (como también sucederá con el Protocolo Facultativo del PIDESC) se exige que los Estados Partes en dichos tratados procedan a manifestar su consentimiento para quedar vinculados por los Protocolos que atribuyen competencias al Comité pertinente para conocer de quejas individuales.

  B.    Confidencial. Si bien el procedimiento se desarrolla de forma confidencial por cada uno de los Comités, finalizada cada fase procesal es práctica que se proceda a publicar lo resuelto, tanto en lo que respecta a la decisión sobre admisibilidad, como el dictamen sobre fondo del asunto. Inicialmente esta práctica se inició publicando las decisiones sobre admisibilidad y los dictámenes sobre fondo en los informes anuales que los Comités presentan a la Asamblea General de las Naciones Unidas, sin embargo, con posterioridad se ha procedido a dar publicidad de forma individualizada, y en los momentos presentes la publicidad es la regla, de hecho se hace público a través de la web de la OACNUDH.

  C.    Contradictorio. Las partes en litigio (presunta víctima o sus representantes, así como el Estado contra el que se dirige la queja) defenderán sus pretensiones con igualdad procesal de armas ante el Comité pertinente en fase de admisibilidad, y si la queja es declarada admisible también lo harán en la segunda fase procesal, esto es, en la del fondo del asunto. Ahora bien, este principio no impide que el procedimiento pueda ser continuado por los Comités si el Estado denunciado no presenta sus alegatos sobre admisibilidad y fondo, esto es, si no contesta a la queja transmitida, pues en supuestos semejantes pueden declarar la queja admisible y continuar el procedimiento presumiendo como verdaderos los hechos contenidos en la queja (salvo que tengan indicios de que algunos de ellos no lo son) y procederán a adoptar el "dictamen" sobre fondo, en el que pueden concluir declarando violación.

  D.    Revisiones de admisibilidad. Como principio general las decisiones sobre admisibilidad son definitivas, no obstante, si la queja fuese declarada inadmisible, por ejemplo, por no agotamiento de los recursos internos, la presunta víctima una vez agotado dichos recursos puede solicitar al Comité pertinente que revise su decisión y si el mismo considera que ya no subsisten los motivos de inadmisibilidad, la queja puede ser declarada admisible y continuar el procedimiento. En todo caso, cuando una queja es declarada admisible, el Estado en la fase sobre el fondo puede presentar pruebas que justifiquen la no admisibilidad, por lo que podrá solicitar al Comité pertinente que revise su decisión y si los argumentos esgrimidos son pertinentes, la queja puede llegar a ser declarada inadmisible y se pone fin al procedimiento, de lo contrario, continuará la fase sobre fondo.

  E.     Ex post facto. El procedimiento se inicia, con carácter general, tras una presunta violación de derechos cometida en una persona, consecuentemente, el mismo tiene carácter tutelar y reparador. Sin embargo, en ocasiones puede operar con carácter preventivo, como sucede en el marco del artículo 3 de la Convención contra la  Tortura y en la práctica del CDH. Además, en los procedimientos de quejas individuales puede existir un incidente procesal de carácter preventivo, las "medidas provisionales" que pueden adoptar los Comités para evitar un daño irreparable a la persona.

  El primer instrumento convencional adoptado en Naciones Unidas que regula las “medidas provisionales” (cautelares y de carácter preventivo) ha sido el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 5), aunque en la actualidad también está previsto en el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 4).  El CDH, el CEDR y el CAT no tienen atribuidas competencias por los tratados para adoptar “medidas provisionales”, aunque sí está previsto en sus respectivos Reglamentos. Al ser una facultad reglamentaria y no una competencia convencional ha motivado que sea objeto de debate el valor jurídico de las  "medidas provisionales" dictadas por estos Comités, a pesar de que no cabe duda de que su no adopción por el Estado concernido frustraría, en la mayoría de los casos, el objeto del proceso. Según el CDH, la no adopción de "medidas provisionales" es incompatible con las obligaciones asumidas por los Estados Partes en el PIDCP (hacer efectivos los derechos reconocidos), por lo que atribuye responsabilidad internacional a los Estados que mantienen una actitud pasiva y no adoptan las "medidas provisionales" por él dictadas, habiéndose manifestado en el mismo sentido más recientemente el CAT.

  1.3.     Requisitos de admisibilidad.

  A.    El agotamiento de los recursos internos. Es un requisito común en todos los procedimientos de "quejas individuales" (tanto en el ámbito universal como en los regionales), el cual tiene su fundamento en el carácter subsidiario del sistema internacional de protección de derechos humanos. No obstante, como ha afirmado el CDH, los recursos no sólo tienen que estar disponibles sino también ser eficaces, por lo que es una regla que admite excepciones.

  B.    Ratione personae. Los legitimados activamente ante los Comités son las personas físicas, presuntas víctimas de la violación de los derechos reconocidos por los tratados. Lo anterior no significa que terceras personas no puedan presentar una queja si las mismas actúan con el consentimiento o en representación de la víctima, e incluso en casos excepcionales sin su consentimiento. En todo caso el tratamiento que los Comités suelen dar a quienes presentan la queja es el de "autor", con independencia de que el "autor" y la "presunta víctima" sean la misma persona o distintas.

  C.    Ratione temporis. Una queja sólo podrá ser examinada cuando los hechos hayan sido cometidos con posterioridad a la fecha en la que los Comités son competentes respecto del Estado denunciado. Sin embargo, es una regla que admite excepciones en el caso de violaciones continuadas, como establece el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 4.2.e), se constata en la práctica del CDH y queda reafirmado en la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.

  D.    Ratione materiae. Los derechos que se pueden invocar violados son los reconocidos por el tratado en virtud del cual se insta el procedimiento. Por tanto, los Comités no admitirán una queja que sea incompatible ratione materiae, aunque por vía indirecta pueden dar protección a derechos que no están expresamente reconocidos, como viene haciendo el CDH, que en virtud de derechos reconocidos en el PIDCP viene tutelando derechos económicos, sociales y culturales (Gavison, 2003); no en vano los derechos humanos, además de universales (UNIVERSALIDAD), son indivisibles e interdependientes (Blanc Altamir, 2001). Una cuestión fundamental es comprobar si el Estado ha formulado o no reservas al derecho que se invoque violado; si la hubiese formulado, ello no impide que pueda ser invocado en la queja dicho derecho; no obstante, en dicho supuesto la queja puede ser declarada inadmisible si el Comité pertinente considera que la reserva es compatible con el objeto y el fin del tratado, y será declarada admisible si el Comité considera que la reserva es incompatible, aplicando en dicho supuesto la disposición pertinente sin el beneficio de la reserva.

  E.     Ratione loci. Los hechos atribuibles al Estado que fundamentan la alegada violación han tenido que ser cometidos en el territorio bajo su jurisdicción, y ello sin perjuicio de que también pueden ser atribuibles a un Estado hechos cometidos fuera de su territorio pero en los que ejerce jurisdicción, por ejemplo, en un buque de su pabellón en Alta Mar.

  F.     Non bis in idem. Como principio general una queja no será admisible si el mismo asunto ha sido examinado con carácter previo o lo está siendo en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacionales, aunque es una regla que admite excepciones; por ejemplo, el CDH no examinará quejas simultáneas, aunque sí sucesivas, de hecho en más de una ocasión ha conocido de quejas que previamente habían sido sometidas, por ejemplo, al Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

  G.    Identidad. Las quejas no pueden ser anónimas, constituyendo el anonimato una causa de inadmisibilidad, lo que no significa que siempre tenga que ser publicada la identidad de la presunta víctima y/o del autor de la queja. La realidad es distinta pues la mayoría de los tratados (o los Reglamentos de los Comités) prevén el anonimato del autor o de la víctima, según los casos, sin perjuicio de que el Reglamento del CDH establezca la regla inversa, esto es, la publicidad salvo solicitud en contrario o bien que este Comité, en circunstancias excepcionales, decida no publicar la identidad del autor o de la presunta víctima.

  1.4.     Fases procesales. Las fases procesales son: admisibilidad, fondo del asunto y dictámenessobre fondo. En virtud del principio de contradicción, en fase de admisibilidad, toda queja presentada por los legitimados activamente ante un Comité será transmitida al Estado denunciado para que proceda a presentar los alegatos pertinentes. Recibidos tales alegatos, los Comités darán traslado de los mismos al autor de la queja para que asimismo presente también los alegatos que considere oportunos en defensa de sus derechos. La fase sobre fondo funciona igual que la de admisibilidad, esto es, presentando las partes sus alegatos por escrito ante los Comités, aunque en esta segunda el Estado denunciado, como ha sido señalado, puede solicitar la revisión de la admisibilidad.

  1.5.     Requisitos para el desarrollo de las fases procesales. Tanto la fase sobre admisibilidad como la fase sobre el fondo se desarrollan por escrito, salvo en circunstancias excepcionales en las que los Comités decidan celebrar una audiencia que, en principio, será confidencial, como todo el procedimiento. Ahora bien, la confidencialidad es exigida a los Comités y sus órganos auxiliares (Grupos de Trabajo y Relatores Especiales), pero en principio no quedan obligados por la confidencialidad el autor de la queja ni el Estado denunciado, salvo que los Comités, cuando lo consideren necesario, soliciten a las partes que mantengan la confidencialidad.

  1.6.     Dictamen sobre fondo. Concluido el procedimiento, los Comités,  mediante "dictamen" adoptado por mayoría, se pronuncian sobre si ha habido o no violación de los derechos que han fundamentado la queja, en el que puede constar las opiniones individuales de los miembros del Comité pertinente, concordantes o disidentes, si las hubiera. El "dictamen", que tiene carácter definitivo, se redacta como si fuera una sentencia (relato fáctico, los fundamentos de derecho y la conclusión a la que haya llegado); sin embargo, no estamos ante una decisión de un órgano judicial internacional, sino ante una "opinión" fundada en Derecho de un órgano de control internacional, por lo que aunque en la forma sea similar a una sentencia, carece de los efectos que la misma produce. Si concluyen que ha habido violación de todos o algunos de los derechos en los que se ha fundamentado la queja, podrán recomendar REPARACIONES, estableciendo incluso un plazo para su cumplimiento y solicitando al Estado que le informe de las medidas adoptadas. Y a este respecto algunos Comités han instituido un procedimiento de seguimiento de sus recomendaciones en sus Reglamentos internos (CDH, CEDR y CAT); otros Comités la ejercen como una facultad atribuida por el tratado, como es el caso del CEDAW, pues así lo establece el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 7.4).

  2.      Reclamaciones interestatales. Las reclamaciones interestatales por violaciones de derechos humanos pueden ser interpuestas por un Estado Parte contra otro Estado Parte ante los Comités competentes a tales efectos. Por tanto, en este contexto se podría considerar que estamos ante el esquema clásico de responsabilidad internacional (un Estado presenta una reclamación internacional contra otro Estado a favor de las presuntas víctimas de la violación, siempre que sean sus nacionales), pero no es así, pues en el ámbito de los tratados de derechos humanos el régimen jurídico de la responsabilidad internacional queda erosionado en tanto que está excluido el requisito de la nacionalidad, por lo que cualquier Estado puede presentar una reclamación contra otro Estado con independencia de la nacionalidad de las víctimas de la violación. Esta fue una novedad introducida por el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 (antiguo art. 24, hoy art. 33) y que ha sido consagrada asimismo en tratados de derechos humanos adoptados en Naciones Unidas, así como en otros ámbitos regionales (interamericano y africano).

  Lo cierto es que las reclamaciones interestatales (ante los Comités) es una realidad normativa (está previsto en todos los instrumentos que establecen el procedimiento de “quejas individuales”) pero carece de relevancia práctica pues hasta el presente no se ha puesto en funcionamiento toda vez que este procedimiento queda por completo en manos del voluntarismo estatal, no sólo porque el mismo es de carácter facultativo (los Estados Partes pueden aceptar o no la competencia del órgano para conocer de tales reclamaciones y hacerlo en el momento en que manifiestan su consentimiento para vincularse por el tratado o en un momento posterior, salvo en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial) sino porque son los Estados los legitimados para instar el mismo. En todo caso se trata de un  procedimiento de conciliación que está articulado sobre los principios de contradicción y confidencialidad que puede concluir con una propuesta del órgano para poner fin a la controversia.

   

  IV.    PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO. El procedimiento contencioso de reclamaciones interestatales ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) está previsto en diversos tratados de derechos humanos adoptados en Naciones Unidas (algunos de los previamente citados, así como en otros, aunque no lo está en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos). Tal procedimiento está establecido, en principio, con carácter obligatorio, es decir, todo Estado que se vincule jurídicamente por el tratado acepta poder ser demandado ante la CIJ por violaciones de los derechos reconocidos por el tratado y a su vez está adquiriendo el derecho a ser demandante ante la misma. Sin embargo, lo normal es que los tratados permitan que los Estados excluyan la competencia de la CIJ mediante la formulación de reservas (a título de ejemplo, art. 30.2 Convención contra la Tortura). El Estado que así actúa no admite ser demandado ante la CIJ, como tampoco podrá ser demandante ya que en virtud del principio de reciprocidad se exige que tanto el Estado demandado como demandante no tengan formuladas reservas de exclusión. En todo caso, ante la CIJ sólo tienen legitimación activa (y pasiva) los Estados pero no las presuntas víctimas de la violación (SaladoOsuna, 2004).

  Este procedimiento está articulado sobre la base del principio de contradicción y publicidad y se desarrolla de conformidad con lo estipulado en el Estatuto y en el Reglamento de la CIJ. En todo caso, presentado un asunto ante la misma, si resulta admisible, comenzará la fase procesal sobre fondo y concluirá con sentencia motivada, vinculante para las partes (Estados) en litigio (Rodríguez Carrión, 2009). La práctica pone de manifiesto que aunque este procedimiento es de larga data, de hecho, el primer tratado que lo instituyó fue la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (1948); sin embargo, sólo se ha puesto en funcionamiento en dos ocasiones en la década de los noventa del siglo XX, invocando precisamente violación de la mencionada Convención. No en vano este procedimiento depende del voluntarismo estatal, al igual que el de “reclamaciones interestatales” ante los Comités.

  Y en este contexto hay que tener presente que el procedimiento contencioso de reclamaciones interestatales ante la CIJ, en virtud del cual puede conocer de violaciones de derechos humanos, no debe llevar a confundirlo con la Corte Penal Internacional (CPI). Ésta, en el ejercicio de su jurisdicción, lo hace con escrupuloso cumplimiento de los derechos humanos (Salado Osuna,1999), pero ello no significa que sea un tribunal internacional de derechos humanos. La CPI tiene por finalid

   

  BIBLIOGRAFÍA. PH. Alston, The United Nations and Human Rights, Ed. Clarendon Press, Oxford, 1999; PH. Alston y J. Crawford, Eds., The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, University Press, Cambridge, 2000; A. Blanc Altamir, “Universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los Derechos Humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal”, en La protección internacional de los derechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal (Antonio Blanc, Ed.), Tecnos, España, 2001; A.A. Cançado Trindade, El acceso directo del individuo a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Ed. Universidad de Deusto, España, 2001; M. Carmona Ruano, “El derecho de recurso en los Dictámenes del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y en las Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, en Estudios de Derecho Judicial, No. 96, 2006; J.A. Carrillo Salcedo, Soberanía de los Estados y Derechos Humanos en Derecho Internacional contemporáneo, Ed. Tecnos, Madrid, 2001; ÍD. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Ed. Tecnos, España, 2003; C. R. Fernández Liesa, “Elaboración y aplicación del mecanismo de informes de derechos humanos en España”, en La aplicación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Derecho Español (F.M. Mariño Menéndez, Coord.), Ed. Universidad Carlos III de Madrid y Boletín Oficial del Estado, España, 2009; R. Gavison, “On the relationships between civil and political rights, and social and economic rights”, en The Globalization of Human Rights (Jean-Marc Coicaud, Michael W. Doyle y Anne-Marie Gardner, Eds.). United Nations University Press, New York, 2003; E. Ginés Santidrián, “La prevención de la tortura en Europa: El Comité Europeo para la Prevención de la Tortura”, en La obra jurídica del Consejo de Europa en conmemoración del 60 aniversario del Consejo de Europa (P.A. Fernández Sánchez, Ed.), Gandulfo Ediciones, España, 2010; A.G. López Martín, “La reclamación individual como técnica de control del respecto de los derechos humanos, ¿Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas o Tribunal Europeo de Derechos Humanos?, Curso de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián, Servicio de Publicaciones de la Universidad del País Vasco, Vol.5, 2004;F.M. Mariño Menéndez, “Cuestiones actuales de regulación del procedimiento de de examen de informes estatales por el Comité de Naciones Unidas contra la Tortura”, en El Derecho Internacional: normas, hechos y valores. Liber Amicorum José Antonio Pastor Ridruejo (L. Caflich, R. Bermejo, J, Díez-Hochleitner, C. Gutiérrez España), Universidad Complutense. Facultad de Derecho, España, 2005; ÍD. “Derecho Internacional Público. El Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. 58, No. 2, 2006; N. Ochoa Ruiz, Los mecanismos convencionales de protección de los Derechos Humanos en las Naciones Unidas, Ed. Civitas, España, 2004; A.J. Rodríguez Carrión, “La Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas”, en Derecho Internacional de los Derechos Humanos: su vigencia para los Estados y para los ciudadanos (M. Ollé Sesé, L. Acebal Monfort y N. García Sanz, Coords), Anthropos Editorial, España, 2009; Ruiloba Albariño, J.: El Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, de 26 de noviembre de 1987: su aplicación en España, Ed. Dykinson, 2005; ÍD. Ruiloba Albariño, J.: “Analogías y diferencias entre el sistema europeo de prevención de la tortura y el sistema instaurado por el protocolo Facultativo a la Convención  contra la Tortura de Naciones Unidas”, en La obra jurídica del Consejo de Europa, op. cit., 2009; A. Salado Osuna, “Las funciones del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura”, en Revista de Instituciones Europeas, Vol. 21, No. 2, 1994; “El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y los derechos Humanos”, en La criminalización de la barbarie. La Corte Penal Internacional (J.A. Carrillo Salcedo, Coord.), Ed. Consejo General del Poder Judicial, España, 1999; ÍD. Las reservas a los tratados de derechos humanos, Ed. Laborum, España, 2003; ÍD. Estudio Preliminar en Textos Básicos de las Naciones Unidas en materia de Derechos Humanos, Ed. Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla, España, 2004; J. Symonides, Ed. Human Rights: International Protection, Monitoring, Enforcement, Ed. UNESCO Publishing, Paris, 2003; C. Villán Durán, “La protección convencional de los derechos humanos en el sistema de las Naciones Unidas, en Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, No. 10, 2005; ÍD. “Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, en Revista Española de Desarrollo y Cooperación, No. 23, 2009.