Voces en Derechos Humanos

• Término: SUSPENSION DE DERECHOS

  
  
  
  

  Autor: Eduardo Vírgala Foruria

  
  Fecha de publicación: 10/05/2011 - Última actualización: 01/10/2012 16:37:41
  
  
  

  I.          ESTADOS EXCEPCIONALES Y SUSPENSIÓN DE DERECHOS. La Constitución está diseñada para su actuación en tiempos normales, en situaciones ordinarias. Sin embargo, todo Estado puede atravesar en momentos determinados por circunstancias extraordinarias, es decir, se puede ver enfrentado a sucesos (insurrecciones, guerras, etc.) ante los que los órganos constitucionales ordinarios y sus poderes nada pueden hacer. Si la Constitución incorpora una respuesta específica a esas situaciones extraordinarias, pero con el objetivo de volver a la situación de normalidad, nos encontramos ante la suspensión constitucional o derecho constitucional de excepción. La suspensión constitucional es, pues, el instrumento que puede utilizarse en situaciones excepcionales, en defensa de la propia Constitución, y que normalmente consiste en la suspensión temporal de la vigencia de la parte de la Constitución que regula los derechos de los ciudadanos.

  Aunque han existido épocas en que las Constituciones no recogían un derecho constitucional de excepción, hoy en día, sin embargo, lo normal es que la Constitución prevea su propia suspensión. En este sentido, las formas clásicas de suspensión de la Constitución han solido ser la dictadura constitucional y los estados excepcionales.

  La dictadura constitucional consiste en que la Constitución permite la concentración temporal de todo el poder del Estado en un sólo órgano, el Presidente de la República (por ejemplo, las cláusulas excepcionales del art. 48 de la Constitución de Weimar de 1919 -cuya utilización en Alemania desde julio de 1930 marca el punto de partida definitivo hacia la desaparición del Estado democrático alemán en 1933- y del art. 16 de la Constitución francesa de 1958), señalando su entrada en vigor de modo genérico (no especificando causas concretas) y sin concretar los poderes que tal autoridad puede actuar, dejando a su decisión las medidas a adoptar, con los peligros de abuso para el orden democrático de tal concentración.

  Precisamente los posibles abusos de la dictadura constitucional han llevado a que la gran mayoría de los Estados constitucionales democráticos hayan optado por la forma de suspensión de los denominados estados excepcionales. Estos estados excepcionales provocan la suspensión de la Constitución, pero de forma parcial y temporal a fin de salvarla como totalidad, manteniendo de manera sustancial el orden constitucional ordinario, aunque con la previsión de una serie de competencias extraordinarias taxativamente enumeradas. Tiene como consecuencia el traslado de mayores poderes al Ejecutivo (e incluso, en el estado de guerra, al Ejército bajo la dirección del Gobierno). Las causas de la suspensión pueden ser políticamente neutrales (catástrofes naturales, desabastecimiento de bienes, etc.), al entrar en crisis la seguridad del Estado (cuando el mantenimiento del orden público es imposible por medios ordinarios) o por el ataque armado a la soberanía del Estado, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional (cuando el Estado es amenazado de forma armada bien por elementos nacionales o por un Estado extranjero).

  En la actualidad, por lo tanto, las Constituciones tienden a prever, ante el supuesto de una situación de emergencia, una serie de modificaciones puntuales y concretas respecto de la vigencia ordinaria de la Constitución. Aunque históricamente lo normal era contemplar un único estado excepcional (también en la actualidad: estado de sitio, art. 23 de la C. argentina, o de excepción, como en los arts. 137 C. boliviana y 164 C. ecuatoriana), las Constituciones actuales suelen regular una diversidad de estados excepcionales que responden a las causas antes mencionadas de catástrofes o calamidades naturales (estados de alarma, arts. 115 C. española, 338 C. venezolana; de catástrofe, art. 41 C. chilena; de emergencia, arts. 215 C. colombiana, 137 C. peruana), graves alteraciones del orden público (estado de excepción, art. 115 C. española; art. 288 C. paraguaya), y de guerra (estado de sitio, arts. 115 C. española, 137 C. peruana; de conmoción, art. 338 C. venezolana) interna (estado de sitio, art. 40 C. chilena; de conmoción interior, art. 213 C. colombiana) o externa (estado de asamblea, art. 40 C. chilena; de guerra exterior, art. 212 C. colombiana; de defensa nacional art. 238 C. paraguaya).

  En cuanto a la declaración de estos estados, hay que diferenciar entre las formas de gobierno parlamentarias y presidenciales. En las primeras, la regla es la intervención preceptiva y vinculante del Parlamento, como sucede en España, en que se exige siempre la intervención del Congreso de los Diputados si hay suspensión de derechos. En las segundas, aunque cabe la intervención decisiva del Parlamento (estado de sitio por conmoción interior, art. 75 C. argentina; estado de excepción, art. 238 C. paraguaya), la declaración suele estar en manos del Presidente de la República con diversas variantes (directamente, art. 166 C. ecuatoriana; con la firma de todos los ministros, arts. 212-215 C. colombiana; con acuerdo del Consejo de Ministros, arts. 137 C. peruana y 337 C. venezolana; previa aprobación del Parlamento, en el estado de defensa nacional del art. 238 C. paraguaya, estados de asamblea y sitio del art. 40 C. chilena, estado de sitio por ataque exterior, art. 61 C. argentina, estado de guerra exterior, art. 212 C. colombiana; con posterior aprobación del Parlamento, arts. 288 C. paraguaya y 137 C. boliviana). Sobre la declaración de los estados excepcionales puede plantearse la viabilidad de su control jurisdiccional.Aunque es un tema debatido en la doctrina, debe entenderse que los actos de declaración o de prórroga de un estado excepcional han de ser controlados jurisdiccionalmente y, allí donde exista, por el Tribunal Constitucional.

  La característica fundamental de los estados excepcionales es la suspensión de los derechos constitucionales mientras dure la situación que ocasionó la declaración de uno de tales estados (aunque hay casos como el colombiano, en que la Constitución señala que en los estados de excepción “no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario”-art. 214.2). En todo caso, dicha suspensión no debe equivaler a su supresión, sino simplemente a su sometimiento a una regulación o régimen jurídico diferente, recogido en la declaración del estado.

  Las Constituciones democráticas hacen mención a los derechos suspendibles en los estados excepcionales (arts. 55.1 C. española, 42-43 C. chilena, 165 C. ecuatoriana, 288 C. paraguaya, 137 C. peruana) o a los que en ningún caso pueden suspenderse (arts. 137 C. boliviana, 337 C. venezolana). Tomando como ejemplo el caso español, el art. 55.1 de la Constitución señala que con la declaración del estado de excepción pueden suspenderse los derechos reconocidos en los arts. 17 (la detención policial se puede producir siempre que existan fundadas sospechas de que la persona afectada vaya a provocar alteraciones del orden público y no puede exceder de 10 días), 18.2 (el registro domiciliario puede realizarse sin orden judicial, pero debe existir orden administrativa formal y escrita, remitiendo el acta de inspección al juez), 18.3 (intervención de las comunicaciones sin orden judicial, pero también con comunicación inmediata a la autoridad judicial), 19 (la autoridad gubernativa puede prohibir la circulación en horas y lugares determinados y fijar transitoriamente la residencia de determinadas personas), 20 (puede suspenderse la difusión de cualquier medio de comunicación y ordenar gubernativamente el secuestro de publicaciones, aunque no puede realizarse censura previa), 21 (la autoridad gubernativa puede someter a autorización previa o prohibir la celebración de reuniones y manifestaciones, pero, en ningún caso, puede afectar a las reuniones orgánicas de los partidos políticos, sindicatos o asociaciones empresariales), 28.2-37.2 (pueden prohibirse tanto las huelgas como la adopción de medidas de conflicto colectivo). En el estado de sitio, la Constitución española añade la posibilidad de suspender el derecho de todo detenido a ser informado de sus derechos y de las razones de su detención, el derecho a no declarar (lo que es muy problemático, si se suspende, ya que puede conducir a una vulneración en la práctica del derecho a la integridad física y psíquica) y el derecho a la asistencia letrada (art. 17.3). No es necesario, lógicamente, que en cada estado excepcional haya de suspenderse o limitarse esos derechos o que, decidida la suspensión, ésta afecte a todos los preceptos mencionados.

   

  II.       LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS POR TERRORISMO. El TERRORISMO, bajo diversas formas, ha existido siempre históricamente, pero, tras un período de baja intensidad a partir del final de la II Guerra Mundial, tiene un resurgir generalizado desde el final de los años 60 del siglo XX. El problema en ese momento, desde el punto de vista constitucional, va a ser que el terrorismo reaparece en países que o bien no tenían Constitución (Reino Unido) o bien sus Constituciones se hicieron en un momento en que el fenómeno no existía (Francia, Italia), de forma que la lucha contra el terrorismo no tiene presencia en las mismas, salvo el ligero precedente de la Ley Fundamental de Bonn (privación de derechos por el Tribunal Constitucional para quién abuse de determinados derechos fundamentales para combatir el orden fundamental demoliberal: art. 18). A lo anterior se añade que las Constituciones europeas de la postguerra permitían un cierto margen para la limitación de derechos fundamentales, de modo que en Alemania no estaba consagrado constitucionalmente el derecho a la asistencia letrada, en Italia se permitía la intervención limitativa en algunos derechos, o en Austria su Constitución autorizaba el registro domiciliario, en determinados supuestos, a la policía. Por su parte, las Constituciones de Bélgica, Finlandia, Irlanda, Islandia, Liechtenstein, Luxemburgo y Malta autorizaban a la ley la regulación del registro domiciliario y de la intervención de la correspondencia.

  Esta situación condujo a que se bordeara la Constitución para establecer una legislación antiterrorista que permitiera la suspensión de derechos para las personas que estuvieran relacionadas con organizaciones terroristas. Así aparecen las británicas Northern Ireland (Emergency Provisions) Act de 1973 y Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act de 1974, la alemana Ley de 1974 de reforma del Código de Procedimiento Penal (Ley Baader-Meinhof), la irlandesa Emergency Powers Act de 1976, o el italiano Decreto-Ley núm. 625 de 1979 de medidas urgentes para la tutela del orden democrático y de la seguridad pública (Ley Cossiga).

  España, en este sentido, es un caso atípico, ya que su Constitución se realiza cuando el terrorismo de ETA comete el mayor número de asesinatos (292 entre 1976 y 1980). Esto conduce a que el art. 55.2 prevea expresamente, por primera vez en el Derecho constitucional, la defensa del orden democrático frente a actuaciones atentatorias provenientes de determinadas personas o grupos localizados de carácter terrorista. El art. 55.2 permite que una ley orgánica adopte medidas que pueden servir para, junto a otras actuaciones diversas, no vencer pero sí limitar la actuación horrenda y cruel de los grupos terroristas. Además, se permite la suspensión de algunos derechos para aquellos ciudadanos que organizadamente están, precisamente, privando de sus derechos constitucionales al resto de los demás ciudadanos y, en numerosas ocasiones, del derecho fundamental a la vida.

  En el caso español, existente la ley orgánica prevista en la Constitución (en la actualidad, la Ley Orgánica 4/1988) siguen vigentes todos los derechos y libertades para el conjunto de los ciudadanos, ya que la suspensión sólo puede afectar "de forma individual" y "para personas determinadas", es decir, que las autoridades pueden aplicar la ley orgánica solo a determinadas personas y no a grupos de ciudadanos.

  La aplicación de la suspensión de derechos no está condicionada a la existencia repentina de una situación extraordinaria, sino que, por el contrario, puede aplicarse en cualquier momento siempre que se trate de "investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas".

  Los derechos que la legislación antiterrorista suele restringir normalmente son el plazo máximo de la detención policial, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones y la asistencia letrada al detenido.

  En el plazo de la detención (LIBERTAD PERSONAL), lo normal es su ampliación, como sucede en Italia (48 horas más) o Francia (seis días más), pero puede darse también el caso de que la suspensión afecte a los motivos de la detención, como en Italia,de 1979 a 1982, en que la policía podía detener por "absoluta necesidad y urgencia", aunque no existieran indicios de delito, a cualquier persona si "de su actitud y en relación a las circunstancias de tiempo y de lugar sea necesario verificar la existencia de comportamiento y actos que (...) puedan (...) estar encaminados a la comisión" de determinados delitos.

  En el caso español, "podrá prolongarse la detención el tiempo necesario para los fines investigadores, hasta un límite máximo de otras cuarenta y ocho horas [añadidas a las setenta y dos ordinarias]”. El problema de la prórroga de la detención es el de su dudosa eficacia, respetando la Constitución, si tenemos en cuenta el derecho constitucional a no declarar y el de presunción de inocencia. En esta clase de detención puede, por otra parte, la autoridad gubernativa solicitar al Juez la incomunicación de la persona afectada, que supone la obligatoriedad de defensa letrada de oficio y la prohibición de entrevista reservada con el detenido.

  En el derecho a la INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO la suspensión supone la posibilidad para la policía de poder entrar en un domicilio sin necesidad de autorización judicial previa. Esta previsión puede estar ya en la propia Constitución (como en Alemania desde su reforma de 1968), o, al menos, permitirse que la ley module los requisitos para permitir la entrada en un domicilio (como en Italia, en donde basta la previa autorización incluso telefónica del procurador de la República).

  En España, la policía puede detener a cualquier persona "en caso de excepcional o urgente necesidad, cuando se trate de presuntos responsables de las acciones [terroristas], cualquiera que fuese el lugar o domicilio donde se ocultasen o refugiasen, así como al registro que, con ocasión de aquélla, se efectúe en dichos lugares".

  En cuanto al derecho al SECRETO DE LAS COMUNICACIONES, la suspensión del mismo por motivos de terrorismo también permite a la policía interceptar dichas comunicaciones sin orden judicial previa. En Alemania destacan dos características, como son la amplitud del presupuesto exigido para proceder a la observación, proteger el orden básico liberal y democrático o la existencia o salvaguardia de la Federación o de un Estado regional, y la falta de control judicial. En Italia cabe la intervención de las comunicaciones mediante autorización judicial oral para determinados delitos, entre los que está el atentado y la asociación con fines terroristas.

  En España, la previsión legal es que "en caso de urgencia, cuando las investigaciones se realicen para la averiguación de delitos relacionados con la actuación de bandas armadas o elementos terroristas o rebeldes, la medida prevista [la observación de las comunicaciones postales, telegráficas o telefónicas] podrá ordenarla el Ministro del Interior o, en su defecto, el Secretario de Estado de Seguridad, comunicándolo inmediatamente por escrito motivado al Juez competente".

  Finalmente, en Alemania la legislación antiterrorista incidió sobre todo en el campo de las relaciones entre detenido y abogado, pudiendo excluirse por los tribunales a un abogado de un procedimiento si, entre otros supuestos, se sospecha que ha participado en el acto que es objeto de investigación o si abusa de la comunicación con el inculpado para cometer delitos o atentar contra el establecimiento penitenciario o si genera un peligro para la seguridad interior del Estado o si coopera en un delito de terrorismo, prohibiéndose la defensa conjunta de varios detenidos por un solo abogado, estableciéndose la limitación de las comunicaciones escritas entre el defensor y un acusado y permitiendo la celebración del juicio oral en ausencia del acusado si ha sido expulsado de la Sala por su conducta contraria al orden o si el procesado alega dolosamente su mala situación física (TUTELA JUDICIAL Y GARANTIAS PROCESALES).

   

  BIBLIOGRAFÍA. M. Carrillo, Los derechos y libertades en la Constitución de 1978: sistema de garantías y suspensión, Signo, Barcelona, 1982; P. Cruz Villalón, El estado de sitio y la Constitución: la constitucionalización de la protección extraordinaria del estado (1789-1878), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980; P. Cruz Villalón, Estados excepcionales y suspensión de garantías, Tecnos, Madrid, 1984; C. Lamarca Pérez, Tratamiento jurídico del terrorismo, Ministerio de Justicia, Madrid, 1985; D. López Garrido, Terrorismo, política y derecho. La legislación antiterrorista en España, Reino Unido, República Federal de Alemania, Italia y Francia, Alianza, Madrid, 1987; L. López Guerra y E. Espín Templado (coords.), La defensa del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004; G. Maestro Buelga y A. López Basaguren, “Garantismo, emergencia y suspensión de derechos fundamentales en la legislación de excepción”, Revista Vasca de Administración Pública, nº 21, 1988, pp. 33-76; C. Ramón Chornet, Terrorismo y respuesta de fuerza en el marco del Derecho internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1993; J. Terradillos Basoco, Terrorismo y derecho, Tecnos, Madrid, 1988; A. Vercher Noguera, Antiterrorismo en el Ulster y en el País Vasco, PPU, Barcelona, 1991; E. Vírgala Foruria, “La suspensión de derechos por terrorismo en el ordenamiento español”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 40, 1994, pp. 61-132.