Voces en Derechos Humanos

• Término: RESERVA DE LEY

  
  
  
  

  Autor: Luis Villacorta

  
  Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 09/05/2011 23:57:40
  
  
  

  I.          CONCEPTO Y NATURALEZA. De manera sintética, se puede afirmar que la institución de la Reserva de Ley (Otto Mayer) nace propiamente con el constitucionalismo (Sergio Fois), puesto que durante el Estado absoluto, desconocido el principio de DIVISION DE PODERES y el reconocimiento de derechos, en lógica consecuencia, tampoco se necesitó ni pudo elaborar un concepto unitario de Ley. Pues bien, aun cuando seguimos echando de menos estudios definitivos acerca de la teoría de la Ley tanto en el ámbito del Estado Liberal como en el actual Estado democrático y social, sí parece existir, sin embargo, suficiente grado de consenso en orden a admitir que la Institución de la Reserva de Ley aparece inicialmente vinculada a los conceptos de LIBERTAD y de PROPIEDAD, tal como éstos eran entendidos por el constitucionalismo liberal. De este modo,  la Reserva de Ley señalaba que era el Parlamento el órgano encargado de legislar en el ámbito material comprensivo de los dos Derechos fundamentales señalados, lo que se cerraba con la obligación jurídica complementaria, desde otro ángulo, de la prohibición para la Administración de «intervenir» en los ámbitos materiales considerados y constitutivos de la esfera de autonomía individual, a regular exclusivamente por el Parlamento. En este sentido, la problemática derivada de la Reserva forma parte por derecho propio de las cuestiones nucleares y «eternas» del Derecho Constitucional desde sus inicios.

  Abordar la cuestión de la problemática de la Reserva de Ley, obvio es, exige la comprensión de la institución (que pervive en toda su rotundidad, aunque con significado cambiado) desde una perspectiva nueva y superadora, esto es, teniendo como referente la teoría de la Ley propia de la ordenación democrática del Estado, que se corresponde con una concepción nueva de la libertad (Christian Starck) –En todo caso, el primer autor en advertir de forma determinante el radical cambio que suponía para la teoría de la Ley la institucionalización del Estado constitucional (democrático y social), fue Hermann HELLER; al efecto su ponencia «Der Begriff des Gesetzes in der Reichsverfassung» en la jornada de la Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (München, 24 y  25 de marzo de 1928), y recogida  ahora en sus Gesammelte Schrifíen, Bd. II, págs. 203 a 248-. Una norma (la Ley) que en el Estado democrático de derecho es forma de acción jurídica constitutiva del instrumento infraconstitucional garante en grado sumo de la autonomía real como rasgo distintivo del individuo integral (Erhard Denninger) –y que para el Tribunal Constitucional español (STC 83/1984, de 24 de julio) conlleva “asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes”-. Porque, a pesar de los «interesados» e importantes ataques sufridos, y de despistes más o menos conscientes acerca de su significado histórico y sobre todo actual, la institución permanece considerada, aún hoy, como una garantía esencial del Estado constitucional. Resulta así, en la actualidad, claro que la institución de la Reserva de Ley comprende en su dominio una nueva y decisiva dimensión, lógicamente, no explicable a partir de simples modificaciones de la Reserva de Ley propia del Estado Liberal clásico. En efecto, el componente democrático-material de la Reserva de Ley, durante un considerable período de tiempo excluido del primer plano, exige ahora ser reconocido y situado en primera fila por toda reflexión que proyecte la reconstrucción conceptual constitucionalmente adecuada y acompasada al tiempo de la Reserva de Ley.

   

  II.       RELACIÓN CON LOS DERECHOS HUMANOS Y FUNDAMENTALES. Reducida a su expresión más simple, la problemática de la Reserva de Ley parlamentaria se debe y puede plantear actualmente en los términos de mandato y competencia del Legislador, expresados del siguiente modo: determinar qué asuntos de la Comunidad Política han sido reservados por el poder constituyente a la decisión exclusiva más objetiva y equilibrada del Parlamento; o dicho de forma negativa, que no pueden ser en ningún caso regulados (prohibición) de manera burocrática a través de normas cualitativamente distintas de la Ley parlamentaria. E incluso de modo más concreto, a diferencia de la situación política propia del aristocrático Estado liberal, la problemática de la Reserva de Ley no consiste ahora en garantizar al Parlamento competencias frente a una eventual usurpación de poder por parte del Ejecutivo, sino que su esencia reside en exhortar y obligar al Legislativo a hacer uso de las competencias que según el Derecho constitucional positivo le son propias, e impide transmitirlas al Ejecutivo a través de la correspondiente delegación o remisión normativa. Se frena de este modo la huída del Parlamento ante su propia responsabilidad, por razones electorales o de táctica política, como consecuencia de las mejores posibilidades que para los intereses del bloque en el ejercicio del poder ofrece el procedimiento burocrático frente al siempre más complicado políticamente, plural y público procedimiento parlamentario (de manera aún más acusada esta última idea en las formas de gobierno parlamentarias por comparación a las presidenciales).

  Por tanto, a tenor de lo expuesto, por mor de la Reserva de Ley, las decisiones en un ámbito material concreto, debido a su esencial relevancia político-social (a criterio del constituyente atendido sea el equilibrio de poderes constitucionalmente establecido), deben efectivamente adoptarse por la Ley parlamentaria (Günter Kisker, Friz Ossenbühl): reserva de Parlamento. En todo caso, el límite de la competencia propio de la Reserva de Ley, aunque presenta perfiles sensiblemente similares en el constitucionalismo democrático, en modo alguno es rígido y absoluto, porque está referido a una pluralidad de órdenes constitucionales. Por ello, las fronteras concretas dependen esencialmente de dos variables: de una parte, de la ordenación constitucional del Parlamento y del Ejecutivo así como de las relaciones entre ambos; de otro lado, del tipo de dominio, de acción y del ámbito de tareas que el Estado concreto constituido reivindica para él mismo en función de sus metas en su relación asimismo con la Sociedad.

  Con la prohibición de delegación al reglamento (Delegationsverbot) se asegura que el ámbito material reservado (contenido de la Reserva) se regule mediante Ley, esto es, a través de la norma producida por el Parlamento siguiendo el procedimiento de discusión pública plural, reforzando con ello la legitimidad de la regulación establecida para determinados ámbitos (Friz Ossenbühl). No obstante, la jurisprudencia constitucional europeo-continental y latinoamericana admiten en términos sustancialmente equivalentes la colaboración del Reglamento en el ámbito material reservado, al señalarse que el principio de Reserva de Ley ciertamente permite «la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sin que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley».

  De otra parte, la distinción reserva absoluta/reserva relativa (construcción de factura italiana), asumida mayoritariamente por la doctrina y la jurisdicción constitucional de los estados mediterráneos europeos (v. gr., entre otras varias, las SSTC 37/1981 y 42/1987) y por el constitucionalismo latinoamericano, además de acarrear superiores dificultades –tanto técnicas como políticas- que probablemente beneficios, termina difuminando la distinción, al menos en el plano práctico, entre Principio de Legalidad y Reserva de Ley, porque la diferencia deja en parte de ser de naturaleza para convertirse en una cuestión más propiamente cuantitativa (V. Bachelet). Dos figuras así distintas por su naturaleza y por su funcionalidad, pasan con frecuencia a confundirse en el mejor de los casos, cuando no a subsumirse la una (Reserva de Ley) en la otra (Principio de Legalidad).

   

  III.    TENDENCIAS DE FUTURO. El hecho de que la Reserva de Ley está necesitada de ulteriores desarrollos doctrinales y jurisprudenciales superadores de las carencias que se observan en las construcciones acerca de la misma, es lugar común entre quienes mantenemos (a buen seguro mayoritariamente) la conveniencia y funcionalidad de la institución. Despejado a nuestro juicio, pues, el interrogante que se ha cernido sobre la continuidad de la institución en el Estado constitucional, por su carácter de garantía de los Derechos fundamentales y de aquellas materias abordadas por las normas de competencia constitucionales en las que asimismo se establecen reservas legales, podemos sin embargo interrogarnos de dónde vienen los ataques acerca de su carácter superfluo y de la indisimulada pretensión de disolver la figura en la más genérica garantía del Principio de legalidad. Pues bien, huelga decir que proceden de aquella teoría constitucional introvertida cuando no claramente retrospectiva, cual «esposa de Lot», vuelta parece ser al pasado de un Estado liberal en su versión más genuina y menos garantista que, por demás, es eso, pasado histórico.

  Frente a esta teoría constitucional de cuño decimonónico, con independencia de que haya sido desarrollada en el marco del Estado democrático, la vitalidad y continuidad de la institución nos parece asegurada para un periodo histórico presumiblemente largo. Y es bueno que sea así, sobre manera en los estados democráticos o en fase de consolidación democrática, en los que, por así decirlo, el ámbito de la Constitución no justiciable ocupa un lugar cualitativa y cuantitativamente superior (vale decir, por ejemplo, los estados latinoamericanos, con diferencias eso sí sensibles entre los mismos) al que le resta en los estados de Constitución justiciable (esto es, la inmensa mayoría de los Estados europeos occidentales así como los de América del Norte). Por tanto, modificadas y transformadas de modo sustancial tanto la estructura constitucional como la situación sociopolítica por la llegada y evolución permanente del Estado social y democrático de derecho, la técnica normativa de la Reserva de Ley no ha perdido por ello su significación funcional sino que ésta ha variado de contenido.