Voces en Derechos Humanos
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Término: REUNION
Autor: Sergio Cámara Arroyo
Fecha de publicación: 20/09/2012 - Última actualización: 26/09/2012 00:35:42I. FUENTES.
1. Derecho Internacional.
1.1. Ámbito Universal. El derecho de reunión y manifestación se reconoce conjuntamente con el derecho de ASOCIACION -con el que guarda, no obstante, diferencias importantes-, en el art. 20.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), en el que se indica expresamente la necesidad del carácter pacífico de las agrupaciones. Queda también recogido el derecho de reunión en el art. 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (PIDCP), donde se establecen algunos de sus límites más importantes: “Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”. Al estar contenido en el PIDCP, la interpretación y protección del derecho a la libertad personal le corresponde al Comité de los Derechos Humanos, si bien el Comité aún no se ha pronunciado sobre esta cuestión en ninguna de sus Observaciones Generales.
1.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos. En el art. 21 de la Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre queda recogido el derecho de reunión. Será la redacción de esta normativa la que se traslade en los siguientes textos internacionales sobre derechos humanos de ámbito interamericano. En ella quedan contenidas las principales características del derecho de reunión: carácter pacífico, agrupación pública, y temporalidad. Con una redacción muy similar, el art. 15 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (CIDH) reconoce el derecho de reunión pacífica, al que somete a las restricciones previstas por la ley y los límites establecidos por el orden público, la salud, la moral o los derechos y libertades de los demás. Al encontrarse regulado en la CIDH, los titulares del derecho a la libertad personal pueden dirigirse a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (COIDH) en caso de vulneración del mismo. Dentro de la jurisprudencia de la COIDH, podemos destacar, por su importancia, el Caso Esther y Otros vs Brasil, donde la COIDH expone que el derecho de reunión no implica necesariamente la creación o participación en una entidad u organización, sino que puede manifestarse en una unión esporádica o congregación para perseguir los más diversos fines mientras éstos sean pacíficos y conformes con la Convención. En cuanto a la naturaleza jurídica del derecho de reunión, es importante lo expuesto en el Caso Baena Ricardo y Otros vs Panamá, donde la Corte indica que se trata de un derecho “de naturaleza instrumental, sirve de soporte al ejercicio de los demás derechos fundamentales y permite la obtención de fines no prohibidos expresamente por la ley”.
1.3. Unión Europea (UE) y Consejo de Europa. Encontramos el derecho de reunión recogido en el art. 12 de la Carta Fundamental de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE). El Convenio Europeo para la protección de los derechos fundamentales (CEDH) de 4 de noviembre de 1950, recoge el derecho de reunión conjuntamente con el derecho de asociación en su art. 11, donde además se reconoce el derecho a fundar sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. En su numeral segundo, el CEPDH expone las restricciones al derecho de reunión: seguridad nacional, seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos, así como la posibilidad de establecer ciertas restricciones a los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado (véase, al respecto, la sección de TITULARIDAD). En lo que a las garantías y protección del derecho de reunión respecta, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) tiene algunas resoluciones de suma importancia, entre las que destacamos (Bilbao Ubillos, J.M., 2005; Ruiz Piñeiro, F.L., y Saiz Fernández, R., 2010: 55 y ss.): a) Caso Barraco vs Francia, que versa sobre los límites al derecho de manifestación, en concreto, el menoscabo del orden público y derechos y libertades ajenas; b) Caso Eva Molnar vs Hungary, donde se indica que la notificación previa no sirve, únicamente, para invalidar o disipar una manifestación, de tal modo que el derecho a manifestarse espontáneamente puede invalidar la obligación de notificar previamente a las autoridades públicas; c) Caso Yesilgöz vs Turquía, en el que se aprecia por parte del TEDH la vulneración del art. 11 CEDH, en base a la prohibición de reunión prevista en una región sometida al estado de urgencia; y, por último, e) la Sentencia TEDH de 9 de abril de 2002, donde se trata un conflicto de titularidad entre una inmigrante en situación irregular en Francia y el ejercicio del derecho de reunión.
2. Derecho constitucional. El derecho de reunión aparece a menudo en los textos constitucionales unido al de ASOCIACION. Según expone Pinard, los matices comunes y propios de cada una de las legislaciones de los Estados permiten tratar ambos derechos de forma conjunta (Pinard, G.E., 1998: 266). No obstante, siguiendo un criterio más especializado, nos ocuparemos en este apartado de la positivización del derecho de reunión en los textos constitucionales de los países del ámbito iberoamericano.
2.1. Como derecho fundamental. Al ser, como ya hemos indicado, un elemento esencial del Estado democrático y de Derecho, el derecho de reunión queda reconocido como derecho fundamental en todas las Constituciones de los Estados iberoamericanos: Argentina (art. 33); Bolivia (art. 21.4); Brasil (art. 5.XVI); Colombia (art. 37); Costa Rica (art. 26); Cuba (art. 54); Chile (art. 19.13); Ecuador (art. 63.13); El Salvador (art. 7); España (art. 21); Guatemala (art. 33); Honduras (arts. 78 y 79); México (art. 9); Nicaragua (art. 53); Panamá (art. 38); Paraguay (art. 45); Perú (art. 2.12); Portugal (art. 45); Puerto Rico (art. 2.4); República Dominicana (art. 8.7); Uruguay (art. 38) y Venezuela (art. 53).
Ni la Constitución Argentina y la de Paraguay expresan el derecho de reunión de forma explícita, debiendo entenderse su reconocimiento de lo dispuesto en sus arts. 33 y 45 respectivamente, así como de la concepción de los derechos políticos (Pinard, G.E., 1998: 267). En el caso de Argentina, apunta Bidart Campos que además del art. 33, el derecho de reunión como derecho implícito tiene como base la interpretación a sensu contrario del art. 22, que incrimina como sedición la acción de toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a su nombre (Bidart Campos, G.J., 2001: 310).
Tanto en la Constitución de Bolivia (art. 21.4), como en la Constitución de El Salvador (art. 7), se reconoce el derecho de reunión de forma expresa a los nacionales y habitantes. En ambos casos, el reconocimiento se realiza conjuntamente con el derecho de asociación, aunque solamente en la primera de las normas se indica explícitamente que cubre tanto las reuniones públicas como las privadas. Como limitación del derecho de reunión, el art. 140.1 de la Constitución boliviana indica expresamente que “ni asociación o reunión popular de ninguna clase, podrán conceder a órgano o persona alguna facultades extraordinarias diferentes a las establecidas en esta Constitución”. Una redacción análoga puede encontrarse en el art. 4 de la Constitución de Costa Rica donde se indica que ninguna reunión de personas puede asumir la representación del pueblo, arrogarse sus derechos, o hacer peticiones a su nombre.
En el art. 38 de la Constitución de Uruguay, de forma muy similar a otras redacciones ya mencionadas, se establecen algunos límites generales al derecho de reunión. En concreto, se indica que “el ejercicio de este derecho no podrá ser desconocido por ninguna autoridad de la República sino en virtud de una ley, y solamente en cuanto se oponga a la salud, la seguridad y el orden públicos”.
Menos definido se muestra el reconocimiento del derecho de reunión en la Constitución ecuatoriana, donde simplemente se establece el requisito del carácter voluntario de las reuniones (art. 66.13). En la misma línea, la Constitución de Nicaragua reconoce, en su art. 53, el derecho de reunión pacífica, e indica expresamente que no se requerirá previa autorización, sin dar más detalles al respecto. La Constitución de Puerto Rico también mantiene una redacción muy abierta, indicando que “no se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios”. Como puede apreciarse, el derecho de reunión en la norma constitucional de Puerto Rico aparece más unido a la LIBERTAD DE EXPRESION que al derecho de asociación. En el caso de la Constitución portuguesa, el reconocimiento del derecho de reunión y manifestación se muestra igualmente muy amplio, sin que se especifiquen más límites que el carácter pacífico y desarmado de las mismas (art. 45).
Muy similares aparecen las redacciones de la Constitución brasileña y la española. No obstante, en su art. 5.XVI, la norma suprema del ordenamiento brasileño se muestra universalista, pues reconoce el derecho de reunión a “todos”, siempre que se trate de una reunión pacífica, sin armas, en locales abiertos al público, y no se frustre otra reunión anteriormente convocada en el mismo local, exigiéndose sólo aviso previo a la autoridad competente. Lo mismo ocurre en el caso de la redacción del art. 21 de la Constitución española, donde se establece el derecho de reunión en términos muy amplios. También se establecen unos límites muy similares, pues en el numeral segundo de la norma constitucional española se indica que “en los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que solo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”.
Las limitaciones establecidas en el art. 19.13 de la Constitución chilena, establecen que aquellas reuniones que se realicen en lugares públicos “se regirán por las disposiciones generales de policía”, por lo que no se indica expresamente la necesidad de autorización previa en el texto constitucional. De una forma muy similar, la Constitución de Venezuela también establece limitaciones a las reuniones públicas en su art. 53, no obstante, indica que “se regirán por la ley”. En el art. 34 de la Constitución panameña sí se exige la previa autorización para el derecho de manifestación, mientras que en el último párrafo se advierte que “la autoridad puede tomar medidas de policía para prevenir o reprimir abusos en el ejercicio de este derecho, cuando la forma en que se ejerza cause o pueda causar perturbación del tránsito, alteración del orden público o violación de los derechos de terceros”.
La Constitución peruana conforma la redacción de su art. 2.12 –donde se reconoce el derecho de reunión- entorno a la distinción entre reuniones privadas, reuniones en locales abiertos al público, y aquéllas que se convocan en plazas y vías públicas. Para las dos primeras no será necesaria autorización, mientras que para las segundas se exige un anuncio anticipado. En el caso del art. 26 de la Constitución costarricense también se distingue, dentro de los límites al ejercicio del derecho de reunión, entre las reuniones públicas y las privadas. En la redacción del precepto mencionado se abducen, además, algunas de las posibles finalidades de las agrupaciones, confiriéndole una especial importancia a la característica común de instrumentalidad y finalidad del concepto de reunión (véase epígrafe de ELEMENTOS ESENCIALES). En concreto, se indica que podrán tener como finalidad, negocios privados, discutir asuntos políticos y examinar la conducta pública de los funcionarios. Al respecto, la redacción del art. 8 de la Constitución de la República Dominicana también se orienta a su finalidad, estableciendo la legalidad de las reuniones que mantengan “fines políticos, económicos, sociales, culturales o de cualquier otra índole, siempre que por su naturaleza no sean contrarias ni atentatorias al orden público, la seguridad nacional y las buenas costumbres”.
La Constitución guatemalteca indica que su art. 33 que los únicos límites que se podrán establecer al derecho de reunión serán los marcados por la ley, con el objetivo de garantizar el orden público. También será preceptiva la autorización en caso de manifestación pública. Como novedad respecto de otras redacciones, la norma constitucional de Guatemala hace alusión expresamente a las manifestaciones religiosas en el exterior de los templos, que serán“permitidas y se rigen por la ley”.
En Honduras son dos los artículos que garantizan el derecho de reunión. En el art. 78 se garantiza la libertad de reunión conjuntamente con el derecho de asociación, a las que somete como limitaciones el orden público y las “buenas costumbres”. Por buenas costumbres, debe entenderse el conjunto de principios que dirigen y juzgan el comportamiento de una persona o una colectividad (Rojas Carón, L., 2001: 119). Inmediatamente después, el art. 79 se ocupa en particular del derecho de reunión. Con una redacción muy similar a otros cuerpos constitucionales, la Constitución hondureña también distingue entre reuniones de ámbito privado y público. Para estas últimas y aquellas de carácter político, se prevé un régimen de permiso especial con el único fin de garantizar el orden público. En concreto, en la Ley Electoral hondureña, para que no se interfiera o confronten los diversos partidos políticos, se indica que se debe solicitar permiso al Tribunal de elecciones para fijar distintos lugares, fechas y horas para las concentraciones políticas (Rojas Carón, L., 2001: 120).
También la norma constitucional colombiana sigue una titularidad abierta a todos los colectivos, sin distinción alguna entre nacionales o extranjeros, no obstante, utiliza la formula indefinida de “toda parte del pueblo” en su art. 37 (sobre el derecho de reunión en Colombia, consúltense las siguientes sentencias y resoluciones de la Corte Constitucional: T-456/92; T-219/93; y, por último, C-024/94). Más atípica es la redacción de la normativa cubana, que establece una tipificación de los titulares del derecho de reunión y manifestación en su art. 54, admitiendo su ejercicio “por los trabajadores, manuales e intelectuales, los campesinos, las mujeres, los estudiantes y demás sectores del pueblo trabajador”, para lo cual –indica el precepto constitucional- disponen de los medios necesarios a tales fines.
Respecto a la titularidad, la Constitución de los Estados mexicanos matiza en su art. 9, reconociendo el derecho de reunión a todos –nacionales y extranjeros-, a excepción de los asuntos políticos del país, en cuyo caso, solamente los ciudadanos de la República podrán reunirse lícitamente. A pesar de que la Constitución de los Estados mexicanos permite la tenencia de armas a sus ciudadanos (art. 10), se considera que “ninguna reunión armada tiene derecho a deliberar”. Se garantiza el derecho de manifestación pública, y “no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee”.
II. FUNDAMENTO. El derecho de reunión es la manifestación primordial de las libertades públicas (Ministerio del Interior, 1984: 13), así como una garantía de todo sistema democrático (Fappiano, O.L., y Loayza, C.T., 1998: 344). Se circunscribe al ámbito de los derechos políticos. Aunque el derecho de reunión deviene de la concepción del hombre como un ser político –concepto social del hombre que se remonta a la filosofía aristotélica- (Carruitero Lecca, F., Soza Mesta, H., 2003: 179), su reconocimiento en la mayor parte de las regulaciones de los países ha sido tardía. Ello es debido, fundamentalmente, a que esta libertad era vista con cierta cautela y desconfianza por los poderes públicos y la sociedad burguesa, no siendo reconocido en la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 (Torres Muro, I., 1991: 31).
Tal y como expone López González, hasta 1869 tuvo lugar una primacía de la concesión individualista de las libertades, conforme al pensamiento filosófico de Hobbes y Rosseau. En este contexto, el derecho de reunión no podía contar con el respaldo simultaneo de los liberales progresistas y de las posiciones más moderadas de realizar concesiones al principio de doble soberanía (López González, J.L., 1995: 91). Ciertamente, hasta el establecimiento de los regímenes de carácter liberal y constitucional, el derecho de reunión y manifestación se encontraba fuertemente restringido, o directamente suprimido en las políticas absolutistas o dictatoriales (al respecto, Rojas Sánchez, G., 1981).
Actualmente, el derecho de reunión es inherente a todo sistema político democrático y republicano, pues constituye la manifestación del ejercicio de la res pública y la defensa de los derechos personales, sean éstos individuales o colectivos cualquiera que sea la materia a que ellos se refieran (Carruitero Lecca, F., y Soza Mesta, H., 2003: 180).
Dentro de la clasificación propuesta por Escobar Roca, el derecho de reunión se entronca en los llamados derechos de libertad (Escobar Roca, g., 2005: 53 y ss.; Escobar Roca, G., 2011) (CLASIFICACION DE LOS DERECHOS). Quizá por esta identificación entre las denominadas libertades y el derecho de reunión, la doctrina ha discutido su denominación como libertad o derecho. Al respecto, López González, aún admitiendo la amplitud que detenta el derecho de reunión, se inclina por la denominación de “derecho”, pues se trata de un derecho individual que se ejerce de forma colectiva y que se configura como un instrumento esencial para el ejercicio de la participación ciudadana en democracia. Parece que la formulación como derecho fundamental es, por tanto, la más adecuada a las GARANTIAS y protección requeridas para la defensa del ejercicio del derecho de reunión (López González, J.L., 1995: 131 y ss.).
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO.
1. Concepto. Podemos definir el derecho de reunión como “la facultad de un número indeterminado de personas de congregarse, de una manera discontinua o temporal, en un lugar, de acuerdo con una convocatoria previa y con un mínimo de organización, para escuchar ideas u opiniones. Ponerse de acuerdo en la defensa de determinados intereses o dar publicidad a ciertos problemas” (Torres Muro, I., 1991: 28). Por tanto, el concepto de derecho de reunión ostenta dos dimensiones: en un sentido amplio, comprende tanto a las reuniones estáticas –reuniones propiamente dichas- como a las reuniones dinámicas o móviles, denominadas manifestaciones; por otro lado, en su sentido estricto, la reunión se encuentra acotada siguiendo una serie de elementos esenciales (véase infra la sección ELEMENTOS ESENCIALES) que acotan su significado a aquellas reuniones temporales, con una organizaciones y fines determinados (Peces-Barba, G., Quadra-Salcedo, T., Mohedano, J.M., González, P., 1977: 81). Por tanto, tal y como expone González Pérez, deberemos acudir a los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y modelo del derecho de reunión, es decir, aquella parte que es absolutamente necesaria para que los intereses y pretensiones de los titulares resulten real, concreta y efectivamente protegidos (González Pérez, J., 2002). Por estas razones, el derecho de reunión quedará más claramente definido atendiendo a sus elementos esenciales y a su protección.
El derecho a reuniones en movimiento, o manifestaciones, puede ser definido como la facultad de “agruparse con otras personas para circular por un tiempo y un fin determinado por la vía pública, expresando una opinión, conmemorando un hecho paso, manifestando una protesta o reivindicando un derecho o interés” (Peces-Barba, G., Quadra-Salcedo, T., Mohedano, J.M., González, P., 1977: 83).
2. Elementos esenciales.
A. Agrupación de personas. Existe una reunión de personas cuando se congregan una o más personas con unos determinados fines (Torres Muro, I., 1991: 23). La agrupación de personas no debe ser exclusivamente privada, pues estaría sometida al régimen jurídico del derecho a la INTIMIDAD y de la INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO. Para que nos encontremos plenamente dentro del concepto de reunión debe ser una reunión pública (Peces-Barba, G., Quadra-Salcedo, T., Mohedano, J.M., González, P., 1977: 81; García Morillo, 1994: 281; López González, J.L., 1995: 141). El derecho a reunión es un derecho individual, una libertad individual, aunque su materialización presupone la confluencia en el ejercicio de varias personas, con un determinado apoyo social para su consecución (Soriano Díaz, R., 1983: 568; López González, J.L., 1995: 135). Aunque se trate de una libertad individual, en algunas legislaciones se requiere un número determinado de personas para que pueda considerarse como reunión (por ejemplo, en España el número mínimo será de 20 personas). La razón de esta exclusión es la improbabilidad de que con un número tan reducido de personas puedan producirse atentados contra las libertades de otros o alteraciones del orden público relevantes (Santamaría Pastor, 1985: 414; Vidal Marín, T., 1997: 276).
B. Organización. Distingue el derecho de reunión de la mera aglomeración de personas. En este sentido, las reuniones mantienen una determinada organización producto de una voluntad previa (Torres Muro, I., 1991: 24; Vidal Marín, T., 1997: 276) y una estructura definida (Soriano Díaz, R., 1983: 568). Los participantes tendrán conocimiento de la fecha y lugar indicados, así como de la finalidad de la misma (García Morillo, 1994: 281). No se requiere, sin embargo, una organización institucional (diferencia con el derecho de asociación), pues no existe entre los participantes más vinculación que la propia de reunirse temporalmente para un fin determinado. Será necesario, por tanto, que el convocante sea una persona física o jurídica que realice las gestiones necesarias ante la autoridad (Pinard, G.E., 1998: 268 y 269).
C. Temporalidad. La reunión se diferencia de figuras como la asociación por su carácter transitorio y discontinuo en el tiempo (Torres Muro, I., 1991: 24; Vidal Marín, T., 1997: 276). La reunión mantiene una configuración finita y acotada temporalmente, se trata, en definitiva de una agrupación momentánea que se agota cuando sus fines han sido cumplidos (Orts Berenguer, E., 1983: 75; López González, J.L., 1995: 142).
D. Carácter instrumental. La orientación de las reuniones hacia una determinada finalidad las diferencia de otras aglomeraciones en las que un grupo de personas se congrega (por ejemplo, un grupo de espectadores. Peces-Barba, G., Quadra-Salcedo, T., Mohedano, J.M., González, P., 1977: 82). De este modo, para que podamos hablar de reunión en sentido estricto debe existir una finalidad, una serie de ideas u opiniones, en defensa de unos intereses o para dar publicidad a unos determinados problemas. Por ello, podemos decir que el derecho de reunión es siempre un instrumento para la consecución de un fin (Torres Muro, I., 1991: 27).
E. Carácter pacífico. Toda reunión, para ser considerada lícita en los ordenamientos jurídicos de los Estados, debe mantener un carácter desarmado, considerando como arma en su sentido restringido, como todo objeto cuyo uso normal sea atacar o defenderse (Pérez Castaño, D., 1997). Se trata, a la vez, de un límite y de una característica de las reuniones amparadas bajo el derecho de reunión. Según Soriano Díaz, la reunión no ha de contener, ni de hecho ni de propósito, la violencia (Soriano Díaz, R., 1983: 569). Para otros autores, la actitud pacífica alude al límite de orden público y se centra en la prohibición de violencia generalizada en el ejercicio del derecho de reunión, no siendo adecuado considerar como no pacífica una reunión o manifestación en la que concurre la actitud violenta de uno solo o una clara minoría (Pace, A., 1967). Esta característica permite distinguir el derecho de reunión de las formas ilícitas de agrupación, como la sedición o la revuelta.
3. Manifestaciones. Como una de las modalidades de derecho de reunión (López González, J.L., 1995: 130), pues se trata de un mismo derecho (Díez-Picazo, J.L., 2008: 389), las manifestaciones mantienen una serie de características propias, tales como (Torres Muro, I., 1991: 29 y 30): a) Su fin principal es el de expresar opiniones; b) Se trata de una reunión en movimiento (Peces-Barba, G., Quadra-Salcedo, T., Mohedano, J.M., González, P., 1977: 82); c) Uso de las vías públicas; d) Exigencia de comunicación previa a las autoridades para evitar el conflicto con el derecho de circulación; e) Mayor limitación: los poderes públicos podrán prohibir el derecho a manifestarse por razones de orden público.
IV. SUJETOS.
1. Titulares. (Torres Muro, I., 1991: 59 y ss.; López González, J.L., 1995: 151 y ss.; Vidal Martín, T., 1997: 271 y ss.; Ruiz Piñeiro, F.L., y Saiz Fernández, R., 2010: 31 y 32;). El reconocimiento de la titularidad universal (para todos los ciudadanos) del derecho de reunión, o su restricción al ámbito de los nacionales de un determinado Estado depende en gran medida de la redacción utilizada en las distintas normas constitucionales de los distintos países (véase, al respecto, el epígrafe de DERECHO CONSTITUCIONAL). Actualmente, es bastante común que se acepte una titularidad de carácter amplio para el derecho de reunión. Algunos colectivos, sin embargo, plantean una serie de problemas, discutidos por la doctrina, para que su derecho a reunirse sea plenamente aceptado. Así, en el caso de los no nacionales, se deberá prestar atención a la interpretación de las normas constitucionales de cada Estado, siendo posible en algunos países la equiparación de los nacionales y EXTRANJEROS a la hora de ejercer esta libertad individual (por ejemplo, en el caso de España). La titularidad del derecho de reunión también puede verse limitada, por razones de independencia de ciertos organismos, en el caso de los Jueces, Magistrados y Fiscales. Otro grupo en el que concurren algunos problemas de interpretación es en el de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de los Estados (militares y policías). En este último supuesto, puede incumplirse el elemento del carácter pacífico y desarmado de las reuniones lícitas (véase el epígrafe correspondiente a ELEMENTOS ESENCIALES), pues estos colectivos tienen el deber de portar armas para el desempeño de sus tareas de protección. Tal interpretación literal ha sido rechazada por limitar excesivamente (hasta el punto de dejar sin eficacia) el derecho fundamental de reunión, otorgándose, por tanto, plena titularidad para el ejercicio de la libertad de congregación a este sector. Para estos colectivos normalmente existirá una legislación especial que establezca las condiciones necesarias para el desempeño del derecho de reunión (v.gr., en el caso de los militares que deseen manifestarse públicamente con uniforme) (FUERZAS ARMADAS).
El derecho de reunión también es predicable de las PERSONAS JURIDICAS, puesto que las reuniones y manifestaciones podrán ser promovidas y convocadas tanto por personas físicas como jurídicas, siempre y cuando se encuentren en pleno ejercicio de sus derechos civiles (Vidal Martín, T., 1997: 274).
2. Obligados. Para la eficaz consecución del derecho de reunión es necesario que los poderes públicos no establezcan trabas ni obstáculos a la posibilidad de agruparse concertadamente para la realización de una finalidad determinada (Torres Muro, I., 1991: 84 y 85). Recaerá, por consiguiente, en el Estado la obligación de garantizar, dentro de los límites establecidos por las leyes, el derecho de reunión a todos los individuos que, conforme a los requisitos indicados en las normas constitucionales, deseen congregarse temporalmente para la consecución de un determinado fin. Además del Estado como sujeto pasivo del derecho de reunión, también los particulares tienen el deber de abstenerse de impedir, obstaculizar o interferir en las reuniones legítimas (Bidart Campos, G.J., 2001: 311) (EFICACIA ENTRE PARTICULARES).
V. INTERVENCIONES Y LÍMITES.
1. Límites derivados de la naturaleza de la reunión. Tal y como expone Pinard, el derecho de reunión, al igual que el resto de los derechos que se consideran fundamentales, no es un derecho absoluto y, en muchos casos, se encuentra sometido a los límites marcados por las leyes (DERECHOS FUNDAMENTALES). Por ello, debemos distinguir las posibles restricciones que se aplican a los diferentes tipos de reunión (Pinard, G.E., 1998: 268):
A. Reuniones privadas en recintos privados: no requieren autorización ni previo aviso a la autoridad.
B. Reuniones privadas en lugares públicos: requieren la autorización de la utilización del lugar, que la autoridad competente no podrá negar sin razones verdaderamente motivadas o justificadas, como que ya estuviera comprometido o por cuestiones de orden público, salud, etc.
C. Reuniones públicas en recintos privados: no requieren autorización ni trámite alguno, aunque es aconsejable la notificación a la autoridad pública.
D. Reuniones públicas en recintos de dominio público: requieren autorización, que sólo puede negarse por razones de orden público, seguridad y salud o por ya haberse solicitado.
2. Intervenciones sobre el derecho de reunión como derecho reaccional. Lógicamente, como ya hemos expuesto, toda reunión de tipo privado, en un lugar privado, no requiere ningún tipo de comunicación previa a los poderes públicos, que no podrán disolver dicha congregación sin violentar automáticamente el derecho de reunión de los participantes.
3. Intervenciones sobre el derecho de reunión como derecho de libertad. Los límites generales al ejercicio del derecho de reunión pueden resumirse en los siguientes puntos (Vidal Marín, T., 1997: 282 y ss.):
A. Ilicitud penal. Como ya hemos advertido supra, la finalidad de toda reunión debe ser lícita.
B. El orden público y las garantías de personas y bienes. Podrá impedirse la celebración de una reunión siempre que existan razones fundadas de alteración del orden público con peligro para las personas o sus bienes. En estos casos, la autoridad pública también podrá disolver una manifestación en la vía pública. Ambas circunstancias –alteración del orden público y peligro para las personas y bienes- deben darse conjuntamente, aunque normalmente en caso de que se produzca la segunda, también concurrirá la primera.
C. Uso de uniformes paramilitares. Toda reunión debe ser pacífica. El uso de indumentaria militar o paramilitar hace presuponer la consideración de la reunión como un acto violento.
D. Conflicto con otros derechos y bienes. Si bien el derecho de reunión necesariamente entra en conflicto con algunos derechos fundamentales, como el de circulación de los demás transeúntes en caso de manifestación en la vía pública, no comprende la posibilidad de vulnerar determinados derechos, tales como la vida o la integridad física y moral de las personas.
E. Estado de sitio. Tal y como apunta Bidart Campos, durante el estado de emergencia o sitio el derecho de reunión es uno de los que suelen restringirse con mayor rigor (Bidart Campos, G.J., 2001: 312).
4. Intervenciones sobre el derecho de reunión como derecho de prestación. En un ESTADO DE DERECHO la Administración también se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, por lo que cabe la exigencia, por parte de los organizadores de la reunión o manifestación, de la responsabilidad derivada de los daños causados a los manifestantes o a sus bienes por la deficiente actuación de los servicios de orden público (López González, J.L., 1995: 250).
VI. GARANTÍAS ESPECÍFICAS.
1. Información. En caso de manifestación o reunión en lugares públicos será necesaria la comunicación previa a las autoridades. No obstante, tal como advierte Díez-Picazo, este requisito de información a la autoridad gubernativa no puede ser entendido como necesidad de autorización. La reunión o manifestación será legítima siempre que se haya comunicado dentro del plazo señalado en la legislación (Díez-Picazo, L.M., 2008: 391).
2. Procedimientos extrajudiciales de reclamación. Al tratarse de un derecho fundamental del individuo, el DEFENSOR DEL PUEBLO tiene plena potestad para conocer cualquier vulneración del lícito ejercicio del derecho de reunión. El conocimiento de estas violaciones a la libertad de agrupación podrá realizarse mediante el sistema de quejas, pudiendo también actuar de oficio la institución defensorial en aquellos casos en los que se produzca un flagrante menoscabo del mismo. Las Defensorías del Pueblo son competentes para recurrir en AMPARO ante las Cortes constitucionales cuando existan indicios de litigio en los casos anteriormente mencionados.
3. Control judicial de la Administración. En las normas constitucionales de muchos de los Estados miembros de la FIO se establecen una serie de límites al ejercicio del derecho de reunión. Entre ellos, la previa comunicación y autorización de las manifestaciones, esto es, de aquellas reuniones que se celebran en la vía pública. El objetivo de estas limitaciones no es otro que poner bajo el control de la Administración y la autoridad judicial las decisiones respecto a las posibilidades de celebrar una reunión en lugar de tránsito público o manifestación (Torres Muro, I., 1991: 163). Por tanto, cabe estimar un control contencioso-administrativo de la celebración de manifestaciones en las legislaciones de los Estados que reconocen el derecho de reunión. La injerencia con la libertad de reunión puede ser realizada de forma independiente por las autoridades administrativas, en particular la policía, sobre la base de una autorización reglamentaria general.
4. Protección civil y penal. Las leyes penales establecen una serie de límites al ejercicio del derecho de reunión y manifestación. Todos los ordenamientos penales de los Estados del ámbito iberoamericano han tipificado determinados delitos que constituyen reuniones o manifestaciones ilícitas. Así, estará perseguida por el orden penal toda reunión o manifestación que se celebre con el fin de cometer algún delito (v.gr., en supuestos de terrorismo); así como todas aquellas que incumplan el carácter pacífico del derecho de reunión (manifestaciones armadas). Del mismo modo, la protección constitucional del derecho de reunión tendrá su límite en los tipos penales de sedición y revolución, es decir, aquellas agrupaciones de personas que tienen por objetivo la alteración de la paz pública. Los límites de la moral pública, el ataque a la soberanía, a la unidad o a la independencia de la Patria, vendrán determinados por la legislación y jurisprudencia penal como restricciones a la libertad de reunión y manifestación (Peces-Barba, G., Quadra-Salcedo, T., Mohedano, J.M., González, P., 1977: 97).
El derecho de reunión puede ser vulnerado tanto por los poderes públicos como por particulares que impidan su ejercicio (Pérez Francesch, J.L., 1988). El bien jurídico protegido parece estar más cercano a la libre circulación de ideas (LIBERTAD DE EXPRESION), como necesidad de toda sociedad democrática, que de la genérica sociabilidad humana (Díez-Picazo, L.M., 2008: 389) Por ello, en un aspecto positivo, los Estados también fijan una protección penal frente a estas posibles violaciones por parte de terceras personas que impidan la libre manifestación de esta libertad de agrupación. Es obligación de los poderes públicos establecer, dentro de su ordenamiento penal, una serie de tipos que penen aquellas conductas que impidan, menoscaben o perturben el lícito ejercicio del derecho de reunión (Torres Muro, I., 1991: 159 y ss.).
VII. GARANTÍAS INTERNACIONALES.
1. Garantías objetivas.
1.1. Normas y políticas públicas. Algunas organizaciones internacionales han puesto un gran énfasis en garantizar el derecho de reunión, puesto que sirve especialmente a sus intereses y finalidades. Es el caso de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que se ha ocupado de resaltar la importancia del derecho de reunión para los trabajadores en los sindicatos como garantía de sus derechos.
1.2. Presentación de Informes. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,encargado de interpretar los artículos del PIDCP, será el encargado de controlar el cumplimiento por los Estados de sus obligaciones de protección, mediante la entrega de informes periódicos. En el ámbito interamericano, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tiene competencia para conocer de las denuncias de los ciudadanos por la vulneración de cualquiera de sus derechos fundamentales, y también elabora informes anuales generales y especiales en materia de Derechos Humanos.
2. Garantías del derecho subjetivo.
2.1. Naciones Unidas. Algunas disposiciones de ámbito universal regulan y garantizan el ejercicio del derecho de reunión para algunos colectivos. Así, la Convención de los Derechos del Niño, en su art. 15, reconoce el derecho de los menores a realizar reuniones pacíficas. Del mismo modo, en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer se recoge el ejercicio del derecho de reunión para este colectivo.
2.2. Sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Como ya hemos tenido oportunidad de resaltar supra, la protección del derecho a reunirse pacíficamente la ejerce en el ámbito interamericano la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, cuyo control judicial se ejerce a través de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
2.3. Consejo de Europa. Al encontrarse específicamente recogido en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea y en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene plenas competencias para resolver demandas vinculadas al contenido del derecho a la libertad personal. A nivel europeo también es necesario recordar la labor de colaboración entre la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) y el Consejo de Europa que, al tratarse el derecho de reunión de un derecho fundamental, posee competencias para realizar informes sobre su ejercicio, garantías y protección.
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